工商社論》從法理與實務面看《空污法》修法

圖／本報資料照片

目前仍需經立法院會併案協商的《空氣污染防制法》部分條文修正草案，雖然獲得環保團體的支持，卻引發產業界的恐慌，經濟、環境兩部會的疑慮。

兩派立場的不同，看似是環境保護與產業發展、能源韌性之間的拉扯。然而，若從法理與實務面來觀察，修正的條文賦予地方「因地制宜」的權限，不僅涉及中央與地方的權責範疇，也恐超越、甚至是牴觸其他相關法律。

這次《空污法》的修法內容主要核心爭點爲：許可證效期、展延審查期間以及地方權限等；其所涉的相關法律則有《憲法》、《環境基本法》、《地方制度法》、《能源管理法》以及《行政程序法》。

在地方權限上，環保團體支持修法的基調，是認爲是將空污防制的管理權「還給」地方。但事實上，即使沒有這次的修法，空污防制的「因地制宜」，早已寫進《環境基本法》、《地方制度法》裡。

依《環境基本法》第7條及第25條肯認地方政府依《地方制度法》第18條第9款於一定條件下對於環境保護享有自治立法權，並得視其轄區內自然及社會條件，訂定較嚴格之管制標準，「經中央政府備查後」，始可適用於該轄區。

司法院釋字第738號解釋，也依據《憲法》第118條、《憲法增修條文》第9條，作出了同樣的解釋令：即地方因地制宜須「經中央政府備查」。《環境基本法》是《空污法》的上位法律。而本次《空污法》修法內容授權地方可因地制宜，卻沒有任何前提、標準，不須經中央政府備查，已經超越了《空污法》的立法規範的範疇，也破壞了法律的明確性。

在現有相關法律已經賦予地方「經中央政府備查」後，在空污防制上可因地制宜下，顯然，空污防制，重要的是，是否有落實管理，而非法令不足。

與此同時，本次修法內容明定並授權地方可因「健康風險之虞」禁用特定燃料的部分，也與《地方制度法》的規定不符。《地方制度法》裡明定「能源事項」非地方自治事項範圍，若《空污法》修法通過，就會出現法律的不一致性；且修法內容也牴觸《能源管理法》與國家能源供應的統籌權限。

況且，何謂「健康風險之虞」？不論是從法理還是實務上，都缺乏明確性，環保事項的權責不宜過於籠統，否則，不只是產業界難以適從，中央與地方政府都可能會受到影響。

而讓產業界的感到恐慌的是，修法內容中修改「許可審查制度」：規定地方主管機關應於二個月內完成展延申請之審查，否則業者依法必須停工。許可證展延審查，本來就應該到期前審查完成。問題是，如果業者是合法、合規的提出許可證展延審查，卻沒有在到期前完成審查，被直接停工，責任歸屬是政府還是民間？也違反了《行政程序法》中的信賴保護原則。

況且，依據環境部提供的資料，提案修法內容，將全面影響我國半導體、鋼鐵、石化、紡織、發電廠、旅館、醫院等關鍵產業8,000家廠商，其中有六成是屬於民生產業。

空氣污染，近來已是各國共同面對的嚴肅課題，所以，爲了確保擁有一個健康的生活環境，建立更完善的空氣品質管理制度，不會有人反對。平心而論，一個制度的改變，或是法律的修正，不可能讓所有的人滿意。但是，如果一個制度的改變、法律的修正，破壞了一致性與明確性，甚至讓產業界恐慌，經濟、環境兩部會都疑慮，那真的就要慎思了。