財政資源有限 須有效配置

行政院提送的《強化防衛韌性及不對稱戰力計劃採購特別條例》（國防特別條例），立法院日前總算同意進行審查。記者屈彥辰／攝影

行政院提送的《強化防衛韌性及不對稱戰力計劃採購特別條例》（國防特別條例），立法院日前總算同意進行審查。朝野似已達成和解共識，其實，大家都心知肚明來自美國的壓力有多大。

國防特別條例係爲執行保衛國家安全、強化防衛韌性的軍事採購計劃而制定的法律，以作爲行政院編制特別預算的依據。行政院版列出包括火砲、飛彈、裝備以及系統等各種提升戰力的需求品項，共分七大類，所需經費上限爲1.25兆元，實施期間至2033年12月31日止，合計八年。

民衆黨版，除了把經費上限縮減到4,000億元外，還特別訂定許多有關預算編列、執行、監督與評估等之程序及對國家財政衝擊評估的條文，俾防杜支出浪費並維護財政紀律。

國民黨版經費上限則是訂在3,800億元，但與民衆黨版相同，也是以2025年底美國公佈對臺軍售項目之採購爲主。其中，特別的是它還另授權國防部在「符合國軍臺海作戰需求、美國對臺軍售程序及美國提出軍售發價書」等三條件下，可提出第二階段特別條例。

先來看看幾個數據。首先，從1993至2024年，中央政府總決算有賸餘的年度只有13個，其他年度都是入不敷出的赤字。若將特別決算加計進來，有賸餘的年度只有六個，可見特別預算對財政困窘造成的雪上加霜效果。

其次，根據政府年度總決算，2000年之前，國防支出在十項政府支出中皆排序第一，之後快速掉到第四，遠低於社福、教科文及經發等支出。2004年排序升到第三，直至2023年排序又下降爲第四。可知在資源有限下，各項政府支出存在着相互競爭與排擠效應。

其三，國防支出規模大小隨國防政策變遷而有所不同。就總決算言，1980年前國防支出佔比曾高達50%以上，隨後逐漸下降，自2000年迄今大約維持在16-18%之間。近年再加上額外編列的特別預算（新式戰機採購與海空戰力提升計劃），真實佔比已有升高之勢。如果照美國要求達到GDP的5%（約1.4兆元），則國防支出的重要性又將回到佔歲出一半以上。

基此，立法院在審查國防特別條例時，務必堅守以下幾點原則：

一，國防預算需求應根據具體、合時的國家安全戰略做中長期規劃。國防支出不可分割式決定，應將分列在總預算、特別預算及非營業基金等之相關經費，並同做最適規模的整體評估，切忌流於市場喊價的形式。

二，國防特別預算的編列須符合預算法第83條「國防緊急設施或戰爭」規定。「緊急」二字是關鍵，審查法案前朝野須先確定判別標準，非緊急性需求依法只能編在年度總預算。現行各版本，無論是以有否軍售發價書的提出爲前提或是以軍售／商售的類別做區分，都不符合預算法急迫性的立法意旨。

三，財政資源有限，除非整體預算擴增，否則政府支出項目之間必然存在相互排擠效應。一般而言，國防支出（槍枝）與社福支出（奶油）二者間的替代性最強，偏偏後者又是目前佔比最大的支出，如何權衡確是嚴峻考驗。民衆黨版雖規定條例實施期間政府社福支出不得低於115年度編列之金額，但卻有違反財政紀律法第7條法律制定「不得增訂固定經費額度或比率保障」之嫌。政府每一項預算包括國防支出，其必要性與合理性都應該經公開的競爭與公平的評比。

四，特別預算的濫用深受詬病，尤其我國軍事採購受制於美國，讓這些長久弊病更值得我們重視。爲真正發揮預算監督效果，除了要求事前報告、事後評估並嚴格審查之外，更應該增加預算執行的監控，明確規定美國未完成政府與國會程序的項目不得動支。再者，項目延遲交付超過一定時限，亦須經立法院重審同意後纔可繼續執行。

國家財政資源有限，雖面對美國龐大政經壓力，朝野仍須堅守專業立場，嚴審國防特別條例。