暗殺、襲擊外國國家元首之國際法問題　從蕭美琴捷克驚遇談起

▲近日捷克軍情局向媒體透露去年三月之驚人事件，中國駐捷克之外交人員駕車跟監蕭美琴車隊，闖紅燈試圖衝撞車隊，欲對「蕭副總統」發動「示威式動能行動」。（圖／翻攝自YouTube／Shawn Ryan Show）

●陳怡凱／成功大學法律系副教授

2024年3月18日蕭美琴於當選副總統之後，在5月20日正式就任之前，應邀訪問捷克三天。由於我國外交處境受到中國打壓，因此正副總統正式就職之後比較少有機會出訪，反而在就職之前以「副總統當選人」身分訪問無邦交國，不失爲一突破中國外交封鎖的良好策略。

近日捷克軍情局向媒體透露去年三月之驚人事件，中國駐捷克之外交人員駕車跟監蕭美琴車隊，闖紅燈試圖衝撞車隊，欲對「蕭副總統」發動「示威式動能行動」（demonstrative kinetic action）。由於中國計劃中的襲擊並未成功，且事隔一年捷克媒體才報導此一事件，因此國內竟有媒體認爲是「假新聞」，或揣測這是捷克政府爲了配合民進黨政府的大罷免而炒作的事件。

首先應先澄清的是，捷克軍情局是捷克之國家機關，它的行爲是捷克的國家行爲，如有造假，則須由捷克對中國負擔國際法上之國家責任。

此外，它所透露事件的加害人，明白具體指出是中國駐捷克外交人員所爲，這等於是指控中國外交人員是犯罪行爲人。

值得注意的是中國外交部發言人毛寧並沒有否認該項指控或反控捷克軍情局散佈假訊息損害中國名譽，而是嗆聲「臺灣沒有副總統」或反指控「捷克違反一中原則」。

因此這個事件不可能是捷克軍情局造假，或捷克甘冒負擔國際法上之國家責任的風險，而只爲了配合臺灣的大罷免？特別是下手攻擊之行爲人被具體指名是中國外交人員，這根據1973年的《關於防止和懲處侵害應受國際保護人員包括外交代表的罪行公約》（Convention on the Prevention and Punishment of Crimes against Internationally Protected Persons, including Diplomatic Agents） （簡稱爲外交官保護公約，以下同）第2條之規定是犯罪行爲人，這種指控非同小可。

在和平時期（非戰爭期間）暗殺或襲擊出國訪問的國家元首在國際法或國際關係上都是極爲嚴重的大事，由於國家元首代表國家，享有主權豁免之地位，因此對國家元首之襲擊，如同在公海上對於同樣具有主權豁免之軍艦或軍機之攻擊那樣，將被定義爲侵略（參見聯合國大會3314號決議），而使得被害國取得憲章第51條之自衛權。

1993年連任失敗已經下臺的布希（George Bush）總統（老布希）訪問科威特期間，伊拉克總統海珊（Saddam Hussein）策畫暗殺布希之行動，雖然被科威特當局及時破獲，但當時的柯林頓（Bill Clinton）總統就還是以戰斧飛彈對伊拉克情報局採取軍事反擊行動，主張「前總統布希遭受到攻擊就是美國遭受到攻擊，而因此行使憲章第51條之自衛反擊權」。

不過，蕭美琴捷克遇襲事件在國際法上應如何定位？卻不容易說清楚。副總統當選人尚未就任，是否爲國家元首？中國外交人員撞車之企圖是否爲「武力攻擊」？是否尚未達到此種武力攻擊暗殺之門檻？無論總統府、陸委會、或外交部都譴責中國違反國際法並要求中國道歉。

但到底是違反何種國際法？以及中國是對捷克違反國際法？還是對我國違反國際法？則沒有具體指明。究竟此種暗殺或襲擊事件違反何種國際法？以及被害國家在國際法上可以採取何種反制措施，如果中國駐捷克外交人員之襲擊事件尚未達到此種「暗殺」門檻，則我國應該如何迴應？

國際法上之領土原則　禁止一國之國家機關在他國領土上行使高權

根據國際法上之領土主權原則，在一國領土上只有擁有該領土主權之國家纔可以行使排他性之公權力。一國之國家機關即使要追捕逃亡外國之本國國民，亦不得直接在該外國領土上行使公權力抓人而只能請求引渡。

如果一國之國家機關於外國領土上暗中行使高權行爲，例如劫持（擄人）或殺害處於該外國國土之私人（普通本國國民或外國人），就構成了違反國際法之領土主權的侵害。

比如1960年以色列情報局幹員在阿根廷綁架前納粹艾希曼（Eichmann）回以色列受審，以色列就因此侵害了阿根廷之領土主權。中國駐捷克外交人員是中國之國家機關，依此，他也不得在捷克領土上對任何私人施加任何暴力，否則就構成違反國際法上之領土主權（領土完整性）尊重之原則。該中國外交人員對於普通私人尚且不得攻擊，對於捷克接待之外國官員更加不可以駕車衝撞，意圖暗殺或實體攻擊，無論是否既遂，除了同樣違反前述國際法原則之外，另外還可能違反了《1973年外交官保護公約》。

中國駐捷克外交人員之施暴行爲　是否適用1973年外交官保護公約

國際法對於出國訪問的外國國家元首、政府元首、外交部長、以及駐外之外交官除了享有一般國際法上之元首豁免與外交官豁免之外，關於其人身安全自由與尊嚴之保護，在維也納外交關係公約之外，另外於1973年之《外交官保護公約》進一步對於暗殺與施暴前述人員之行爲定性爲犯罪，而課締約國以義務，必須對於行爲人加以處罰。

捷克軍情局證實，監控到中國情報單位曾試圖對「受保護人物」進行具破壞性行動。這裡的所謂「受保護人物」明顯是引用1973年之外交官保護公約之「受國際保護之人物」（Internationally protected person）。根據該公約第1條之定義，所謂「受國際保護之人物」包括a款之在外國境內之國家元首、政府元首、與外交部長以及b款之國家或國際組織之代表與官員，在行爲時與行爲地點根據國際法有權獲得特別保護，保障其人身、自由、或尊嚴不受任何攻擊。

2024年3月18日蕭美琴是我國副總統當選人，副總統是否爲國家元首？根據公約起草者國際法委員會（第六委員會）之解釋，是指根據係爭國家內國憲法履行國家元首職能之人。而根據我國憲法總統是國家元首，副總統是備位總統，其職權同於國家元首之總統。因此副總統也屬於國家元首。

問題在於蕭美琴訪問捷克時是副總統當選人，尚未正式就任。我國也是刻意利用這個空檔（尚未屬於正式的副總統身分），而出訪捷克。中國的這次追車事件，非常有可能打算將計就計，利用這個曖昧不明的身分空檔來操作，以恫嚇的方式警告捷克與臺灣，來堵住這個彈性外交的出擊。毛寧的嗆聲「臺灣哪有副總統」？似乎是在辯解「中國沒有違反該公約」。

不過，該公約不是隻有保護「國家元首」，而是在第1條第1項第b款也保護「國家之代表與國家之官員」（（b） Any representative or official of a State）。雖然蕭美琴於2023年11月就已經辭去駐美代表一職來競選（因此她訪捷克時已經沒有國家官員一職），不過她到捷克來訪問，不可能沒有經過當時擔任總統之蔡英文的授權，因此似乎可以解釋爲她是蔡總統之代表來捷克（或特使）。

根據前述第六委員會的解釋，第b款之人物涵蓋的範圍相當廣，甚至可以被解釋爲涵蓋任何享有任何程度的司法豁免權的人。捷克軍情局也以「受保護人」來指稱，可見捷克即使不是適用第a款的「國家元首」，則也是適用b款之「國家代表」來認定蕭美琴是該公約第1條之「受國際保護之人」。因此對於中國外交人員之逼車行爲仍有外交官保護公約之適用餘地。

▼毛寧的嗆聲「臺灣哪有副總統」？似乎是在辯解「中國沒有違反該公約」。（圖／CFP）

中國外交人員之行爲　是否構成《外交官保護公約》第2條之犯罪？

捷克軍情局發言人楊．佩伊塞克（Jan Pejšek）將中國外交人員之行爲稱爲是「示威性動能行爲」（demonstrative kinetic action）。他說「該行動的意圖顯然是要去撞擊蕭美琴之座車（kinetic action），但他也同時強調「這一陰謀並沒有『超出準備階段』（demonstrative）。因此捷克軍情局對該事件之定調是一種透過撞車來進行「恐嚇」。這種行爲是否構成公約所規定的犯罪？

根據《外交官保護公約》第2條所規定之犯罪構成要件是：

1.故意犯下以下罪行：

a.謀殺、綁架或其他攻擊受國際保護人的人身或自由；

b.對受國際保護人員的官房、私人住所或交通工具進行暴力攻擊，可能危及其人身或自由；

c.威脅實施任何此類攻擊（A threat to commit any such attack）；

d.企圖實施任何此類攻擊；

e.根據其國內法，構成作爲共犯參與任何此類攻擊的行爲應構成犯罪。

2. 各締約國應考慮到這些罪行的嚴重性，以適當的刑罰來懲罰這些罪行。

從第2條所列舉之犯罪構成要件可以知道，該犯罪行爲不僅包括對於被保護之人之個人人身之攻擊，還包括對於其交通工具之攻擊，而且不只處罰未遂犯（d款），而是也處罰前階段的威脅（threat）（第c款）。因此中國外交人員駕車意圖撞車（即使不構成謀殺或綁架之意圖，也明顯是暴力攻擊行爲之意圖），若非構成第d 款之侵害「受保護人」之人身或自由之未遂犯，也會構成第c款之「威脅」，應有可以根據該規定處罰的空間。即使該中國外交人員有豁免權，似乎也應可將其驅逐出境。

不過，捷克還是有法律上的可能性，可以根據該條第2項以該「示威性動能行動」之嚴重性尚未達到一定程度，來否定其構成該條之犯罪。

不過，我國並不受捷克對於本案認定之拘束，因爲根據《外交官保護公約》第3條第1項第c款，關於此種違反第2條之犯罪案件之管轄權，除了行爲地國（捷克）有管轄權之外（領土原則），「受國際保護人」所代表之國（臺灣）也有管轄權（被動屬人性原則）。

我國也可以獨立認定有該公約第2條之犯罪行爲存在，因此我國主張中國違反國際法（違反《外交官保護公約》第2條第1項第c款）並要求中國道歉，完全是有根據的，也算是非常溫和的。

其實應該直接認定爲是犯罪行爲，並要求中國引渡該犯人到臺灣受審（前提是：我國刑法應該參照該《外交官保護公約》而修改刑法，對於我國正副總統（包括當選人）、外交部長、官員、特使出國訪問遭受到攻擊或威脅之刑罰制裁）。

捷克軍情局認爲中國外交官意圖撞車事件　違反《維也納外交關係公約》

不過，捷克即使不以《外交官保護公約》第2條來將「示威性動能行動」定調爲犯罪，也並非表示中國外交官的作法是合法的。事實上捷克軍情局將此次「意圖撞車事件」認爲中國違反了《1961年維也納外交關係公約》。

國內有人投書媒體認爲「中共人員尾隨蕭美琴跟監，固然令人困擾。但這是外交工作常態。我方重要人士出訪，必然遭到中共人員跟監」。但這種說法忽略了本案除了派車跟監之外，還闖紅燈意圖衝撞蕭美琴座車，這些都是捷克軍情局所說的「史無前例的」（unprecedented），同時也逾越了外交官正常收集當地國資訊之權限，而是非法使用暴力（違反《維也納外交關係公約》第3條第1項第d款之以一切合法手段調查接受國之狀況及發展情形）。所謂「示威性動能行動」就是意圖撞車之暴力行爲，這不可能是合法行爲。

中國指控捷克　違反一中原則

中國外交部發言人對於此一事件的迴應是「臺灣是中國的一部分，因此沒有甚麼副總統，中國外交人員一貫遵守駐在國的法律法規」。「捷克允許『臺獨頑固分子』蕭美琴『竄訪』，嚴重違背一中原則，粗暴干涉中國內政」。

值得注意的是中國外交部發言人主張「中國外交人員一貫遵守駐在國之內國法」，但卻不提該行爲是否違反國際法。如前所述，中國外交人員之行爲違反一般國際法之領土主權尊重原則（侵害捷克之領土完整性），也違反了《維也納外交關係公約》第3條之規定。

中國明顯知道自己違反國際法，也並不否認，而是故意爲之。中國外交部提出的辯詞只是質疑蕭美琴之身分並非副總統（明顯針對彈性外交）以及捷克違反一中原則，干涉中國內政。這種指控捷克違法在先，因此中國才爲反制措施，在國際法上就是指：中國對於捷克行使國際法上之報仇（Reprisal），來正當化自己的國際法違法行爲。

國際法上之反制措施（countermeasure）有兩種：一種是措施本身合乎國際法的反制措施（報復Retorsion），另一種是措施本身是違反國際法之反制措施（報仇Reprisal）。無論採用報復或報仇都有一個前提：被報復或被報仇的國家（捷克）必須先對對方（中國）違法在先。因此中國對於捷克所實施之報仇措施是否合乎國際法，關鍵就在於：捷克接待臺灣副總統當選人是否違反「一中原則」？以及該「一中原則」是否爲國際法原則？捷克是否干涉中國內政？

「一中原則」並非國際法原則

中國所謂「一中原則」是指「中國只由PRC代表中國，而臺灣是中國的一部分」，其規範依據則引用聯合國大會2758號決議，並認爲該決議具法拘束力，因此根據中國外交部對此事件的辯解就是「一中原則是具國際法拘束力之規範，捷克邀請蕭美琴到訪之外交活動就是牴觸該一中原則之違反國際法，從而中國取得對捷克之報仇權，安排中國外交人員意圖撞車就是此種反制措施之合乎比例之行使」。

我們對於中國之前述主張，應在國際法上加以駁斥：

（1）中國的「一中原則」並非國際法原則，而只是它自己的政治主張，沒有法拘束力。

（2）聯合國大會2758號決議只有涉及PRC代表中國，並沒有臺灣主權屬於中國之內容。

（3）中國對於聯合國大會2758號決議解釋爲一中原則，已經被澳洲、荷蘭、英國、加拿大、捷克等國之國會、歐洲議會、以及被「對中政策跨國議會聯盟」（IPAC）認定爲是扭曲解釋而駁斥。

（4） 捷克是歐盟會員國，歐盟之歐洲議會於2024年10月24日通過「中華人民共和國不當詮釋聯合國大會第2758號決議及對臺灣持續軍事挑釁」決議案：

第E段「聯合國第 2758 號決議涉及中華人民共和國的地位，但未確定中華人民共和國對臺灣享有主權」；

第F段「歐盟繼續維持其自身的「一中政策」，這與中華人民共和國的「一中原則」不同」；

第M段「臺灣總統賴清德表示中華人民共和國『無權代表臺灣』，並重申雙方『互不隸屬』」。

第2段「反對中華人民共和國不斷歪曲聯合國第 2758 號決議，並阻止臺灣參與多邊組織」；

第5段「強調聯合國第 2758 號決議對臺灣不持任何立場；強烈反對和駁斥中華人民共和國歪曲歷史和國際規則的圖謀」；

第20段「歡迎臺灣前任和現任政界人士訪問歐洲」。

我國與捷克可以引用前述歐洲議會之決議來駁斥中國的一中原則與聯大2758號決議之關聯性，以及否定該一中原則是法原則。因此中國行使報仇權之前提要件並不存在，中國意圖衝撞蕭美琴座車之暴力威脅違反國際法，並且無法以報仇措施來正當化。

結論

這次事件是一個警惕，這是中國針對我國「彈性外交」做出的對我國與捷克之威嚇。蕭美琴副總統在第一時間之迴應非常精準，表明不會被嚇退以及感謝捷克的招待與保護（避免有心人士挑撥離間臺捷雙方之友誼，因爲捷克對於我國到訪之外交官員有保護之義務）。除此之外本文有幾點建議：

（1）以副總統當選人進行之外交活動的確有風險，在出訪之前應取得官員之地位或總統特使之地位，以符合外交官保護公約之「受國際保護之人」之地位。

（2）既然中國關於聯合國大會2758號決議之「一中原則」扭曲解釋，已經被各國更正，由此理所當然導引出：各國與臺灣官方往來既未違反國際法，也與中國無關而是各國自主之外交主權決定（中國無權干涉），因此應努力爭取正式官方往來，而無須利用「總統副總統當選人」之身分出訪。就歐盟會員國而言，可以引用前述歐洲議會決議第20段表示歐盟的立場是歡迎與臺灣現任官員往來。

（3）我國出訪之國家元首、官員、或代表與外交官在外國遇到此類被暴力傷害或威脅之事件，根據《外交官保護公約》第3條第1項c款我國取得被動屬人性原則之管轄權，但目前我國刑法只有處罰在我國領土上對外國元首或外國代表，犯故意傷害罪、妨害自由罪之處罰（刑法第116條），反之對於我國元首、官員、代表出國訪問在外國遇到襲擊或威脅之行爲並沒有處罰規定，因此建議應該修改刑法以符合公約第2條之構成要件之處罰。

▼這次事件是一個警惕，這是中國針對我國「彈性外交」做出的對我國與捷克之威嚇。（圖／路透）

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