2房切成8房，6戶改爲20戶……“房中房”安全隱患突出該怎麼治理?
在高密度城市空間裡野蠻生長的“房中房”正成爲社會治理的頑疾。
從坪山回遷房爆改“房中房”到福田CBD密集的“格子間”，深圳超2000萬實際管理人口的居住需求與滯後的法規體系持續碰撞。當市級立法在羣租房監管關鍵條款上模糊，福田區設定的人均6平方米安全底線淪爲“無牙老虎”，坪山等區更面臨“無法可依”的治理真空。面對屢屢失守的安全紅線和相互推諉的監管盲區，如何讓失控的“切割遊戲”不再吞噬城市安全，讓人們宜居安居的理想照進現實?
在採訪中，有多個區的基層執法者均主動袒露心聲:“房中房亂象”背後都是高強度改造和高密度羣居，唯恐哪天哪戶發生火災甚至塌樓意外，極易釀成羣死羣傷慘劇。但受限於現行法規模糊、部門權責交叉等問題，執法人員直言面對此類隱患時常陷入“看得見管不着”的困境，迫切期待相關部門加快完善專項執法條例。深圳“房中房”出租亂象飽受詬病，相關部門三令五申卻仍屢禁不止。各方困境重重，街道無奈、城管執法受限、住建坦言頑疾難消，律師也指出執法司法存在不到位問題，這場“房中房”治理困局究竟該如何破解?
協調難
“執法力量下沉，街道用什麼來托住?”
“感覺街道處於一種權力有限、責任無限的境地。”一位街道執法隊的工作人員感嘆，街道作爲直接面對基層的治理單元，其權限和資源相對有限，街道辦雖然被下放了一定的執法權，但下沉事項本身的合法性要論證，執法是一件很嚴謹的事情，要在准入制度方面進一步細化，其他配套政策也得跟上，比如明晰執法清單事項，建議建立相關保障機制，使權力在街道落地有章可循，“這樣街道才能託得住”。
該工作人員表示，治理“房中房”亂象需要協調各方力量共同參與，現實中，協調這些部門可能存在流程長、效率低的問題。尤其在涉及建築結構拆改、消防設施變更等專業領域，街道需依賴住建、消防等上級部門介入，但跨部門協作機制不完善，常出現“部門推諉”現象，該工作人員建議理順條與塊的關係，界定好各自的職責與邊界，同時加強條與塊的協調與聯動。法規執行與政策銜接的模糊性進一步削弱治理效果，儘管《商品房屋租賃管理辦法》明確禁止廚房、陽臺改爲居住空間，但實際操作中，街道對“羣租房”認定標準的把握存在彈性。
執法難
“執法和取證手段非常有限”
城管查“房中房”常遇阻
採訪中記者發現，物業管理公司對於“房中房”改造想管又不敢管，他們的理由是；“沒有執法權，只能對二房東進行勸說，讓其停止裝修並恢復原狀。”而認定和執法的接力棒就落到了行政執法部門。“如果不破壞房屋的承重牆，不造成房屋的安全危害，不對房屋本身產生不安全的因素，我們就沒有辦法查處。”一位不便透露姓名的城管執法工作人員告訴記者，僅僅在房屋內加隔間，原則上是不違反相關規定的。“有些人家裡確實人口多，加個隔間也無可厚非。”他強調，但如果破壞了房屋的承重牆再加隔間，在接到市民舉報後，相關部門將對其進行查處。
“轄區內接到擅自改變房屋外立面結構、違法搭建封閉陽臺實施‘房中房’改造的舉報，我們必定依法啓動響應程序。”執法隊工作人員無奈表示，“但面對業主閉門拒檢行爲，在未獲公安機關協助的情況下，城管部門無法強制破門，很多業主把門一鎖一關，你再怎麼敲門，他都不理你，執法和取證的手段都非常有限。”
處罰難
“法規缺乏系統性、權責模糊”
住建部門面臨多重執法困境
作爲物業行業的主管部門，一位不具名的深圳市住建系統工作人士透露，在治理“房中房”亂象中，住建部門的確面臨不小的治理挑戰。雖然深圳市關於“房屋”管理的政策法規發佈了不少，但缺乏系統性，處罰力度也難以奏效。比如《深圳市房屋使用安全管理規定》制定了高額罰款以及臨時查封這類強制措施，但由於它目前只是政府規章，而非正式法規，在實際執行過程中，威懾力大打折扣，部分法規因層級低、權責模糊難以落地。
再看部門間的協同合作，情況同樣不容樂觀。他介紹，2024年深圳市、區住建局職責調整後，區級部門接過了大部分工程質量安全監管的擔子，可問題是基層執法力量不足 面對大規模違規改建的複雜局面，顯得力不從心。他坦言，違規改建不是個簡單活兒，它牽扯到建築結構、消防等專業領域，但基層執法人員的專業水平差異較大，遇到複雜違規改建時，很可能既看不明白，也處理不好。而且，調查取證、下整改通知、盯整改進度，哪一步都耗時耗力。然而基層執法部門事多任務重，執法資源本就緊張，在這種情況下，想又快又準地查處違規改建，確實是個挑戰。
該人士表示，現行法規對違建的罰款上限相比收益微不足道，業主或二房東更傾向於“先違建後交罰款”，而且部分業主法律意識淡薄，認爲自己的房子想怎麼改就怎麼改；監管漏洞也同樣存在:部分二房東通過短期租賃合同規避責任，或利用虛假備案信息逃避監管，即使深圳2024年爲了規制二房東發佈的新規要求租賃資金監管，但自然人轉租的隱蔽性仍給執法帶來挑戰。
專家聲音
深圳大學政府管理學院副教授耿旭:
深圳羣租房法規斷層:從市級立法模糊到區級權責失衡
深圳大學政府管理學院副教授耿旭也一直在關注“房中房”這個因爲城市發展衍生出的管理挑戰。
“深圳羣租房治理的法規體系呈現出‘市級立法模糊、區級補位乏力、基層監管空轉’的斷裂特徵。”她指出，“房中房管理”依賴分散的規範性文件填補空白，但是“補丁式”立法嘗試因上位法缺失呈現模糊性。2020年實施的《深圳市出租屋管理若干規定》，既未明確禁止“房中房”，也未規定人均面積下限，導致執法部門難以認定違法事實。這種立法粗放性在2024年深圳住建局發佈的《關於規範轉租和受託經營房屋租賃行爲的通知》中仍未改善，該文件要求，應當以原始設計爲居住空間的房間爲最小出租單位，廚房、衛生間、陽臺、儲藏室以及其他非居住空間不得出租用於居住。同時禁止住房租賃企業和按照規定辦理商事登記的自然人將原始設計的房間再次分割改造爲“房中房”對外出租。但該文件缺乏對違規分割的處罰細則，“有要求無懲戒”的軟約束無法產生有效的執行力，且地方規範性文件法律效力層級較低。
各個區級政府的立法行動又暴露出職能分散與權限困境。2022年12月，福田區安委辦印發了《福田區羣租房安全管理工作指引》，試圖細化“單套住房內居住超過10人”“人均面積不低於6平方米”等認定標準，並禁止廚衛陽臺住人。但區級政府無權設定行政處罰，導致指引淪爲“操作手冊”，既不能對違規業主罰款，也無法建立市民建議的“黑名單”制度。
2024年修訂的《深圳經濟特區物業管理條例》第79條已明確禁止擅自改變物業管理區域使用性質，但無法單獨覆蓋所有複雜情形，需結合政策細化、監管創新及社會共治方能實現全面治理。如在歷史問題專項治理中，針對回遷房、小產權房等特殊類型物業同樣需要制定補充細則。耿旭指出，《條例》雖然爲解決物業使用性質違規問題提供了法律框架，但在執法協作、消防評估、歷史問題專項治理方面仍有待強化。
耿旭直言，更深層矛盾在於，深圳至今未將羣租房治理納入地方立法計劃。對比北京、上海等地通過地方性法規明確“人均5平方米”“每間最多2人”等紅線並作出相應處罰，深圳仍依賴“出租屋管理”框架下的零散條款，既未形成獨立的法律概念，也未建立住建、消防、市監等多部門協同的監管機制。這種立法滯後與超大城市人口高度集聚的現實形成尖銳衝突:據不完全統計，深圳實際管理人口超2000萬，其中約超一半人居住在城中村及羣租房，但法規體系仍停留在“被動響應”層面，未能構建預防性治理框架。
立法斷層直接導致執行標準混亂。市級文件提出“最小出租單位爲原始房間”，但未明確“房間”是否包含隔斷改造後的空間；福田區指引設定“人均6平方米”，卻因無上位法支持而無法強制執行。這種立法層級的協同不足使執法者陷入兩難:嚴格執法缺乏依據，柔性處理又縱容違法。深圳羣租房亂象的本質，正是地方立法權責失衡下制度性風險的集中爆發。
廣東天梭律師事務所合夥人律師萬江南認爲，羣租房作爲火災易發的人員密集場所，已經納入“十四五”國家應急體系規劃風險源頭防範管控體系。建議深圳根據《中華人民共和國立法法》、《中華人民共和國行政處罰法》的有關規定，制定和實施一批羣租房應急管理方面的特區法規和應急預案，從應急管理方面有效治理羣租房問題。
建議
深圳市人大代表許少瓊:
加快專項立法，破解“房中房”困局需剛柔並濟
深圳市人大代表許少瓊指出，深圳“房中房”違建現象存在安全隱患與社會治理風險，許少瓊坦言，這種現象折射出超大城市住房供需的深層矛盾。從模糊的“房中房”定義標準到輕如鴻毛的違法成本，從碎片化的部門權責到滯後於時代的監管手段，每一項都在加劇超大城市治理的“安全焦慮”。“當房東三天就能把強拆的隔斷重新搭建，說明我們的懲戒體系還停留在‘撓癢癢’階段。”許少瓊在調研中發現，現行對於違規改造的罰款設定，相較於二房東的受益如揚湯止沸。更棘手的是，因缺乏對“最小出租單位”“人均面積”的法定解釋，基層執法者面對精心設計的“可拆卸隔斷”時，常陷入“認定違法無依據，強制拆除怕擔責”的窘境。
制度性缺陷的連鎖反應導致權責模糊→執法疲軟→違建回潮→事後鏈條式問責的循環。許少瓊建議加快專項立法，要明確界定標準與改造規範，所以制定《房屋租賃安全管理條例》勢在必行，在法律層面清晰定義“房中房”，禁止擅自改變房屋結構和功能用途，解決執法中“認定難”問題。同時建立房屋改造審批制度，要求房東或二房東改造前向住建部門提交申請，經安全評估後方可施工，從源頭遏制違規分割。
在懲戒機制設計上，許少瓊提出建立“經濟+信用+刑事”懲戒體系，對多次違法或造成重大消防隱患的責任人，依法追究刑事責任。這套組合拳直指違法成本過低的沉痾，“治理‘房中房’不是要消滅蝸居者的棲身之所，而是要爲城市安全築牢法治堤壩。”
“剛性執法不能缺位，但更要給蝸居者留一扇窗。”許少瓊提出“疏堵結合”治理思路:一方面建議住建部門建立房屋改造“全生命週期”監管，對違規改建引入“黑名單”聯合懲戒；另一方面呼籲加速推進“微改造”——借鑑香港“劏房”治理經驗，由政府主導對老舊小區實施安全化改造，在保證消防、結構安全前提下釋放合規租賃空間。針對2020年新政前的歷史違建，她主張建立“整改過渡期”，通過稅費優惠引導產權人主動申報整改。她指出，現有執法過度依賴停水停電等“休克療法”，但租客連夜搬離的窘境暴露出民生保障的短板。她給出破題之策——將房中房治理與保障房供應掛鉤，治理違法空間的同時，更要創造合法空間，這纔是超大城市應有的溫度。
部門迴應
福田二房東“魔改”出租屋曝光後
街道辦迴應:推進整治工作
已有兩戶業主連夜整改
4月23日，南方都市報《兩房分割八房“羣租”，深圳福田二房東“魔改”出租屋》的暗訪報道刊發後，引發熱議。報道揭露的80平方米住宅被分割爲8間帶獨立衛生間的“房中房”、消防設施形同虛設等亂象，直指城市安全治理短板。當日，屬地香蜜湖街道聯合相關部門開展覈查處理，並就整改措施作出迴應。
迴應全文如下:
南方都市報2025年4月23日報道金衆小區“房中房”問題後，屬地香蜜湖街道聯合相關部門迅速開展覈查處理。
一是立即摸排覈查。報道提及的金衆小區41棟“房中房”情況，41棟共7層26套房，其中有8套房改建了“房中房”，分別存在改建4至8間“房中房”的情況。
二是開展聯合現場執法。約談房東和“二房東”，要求限時清退租客並自行整改“房中房”違建，恢復原規劃戶型。經現場執法告知，已有兩戶業主連夜對仍未出租的房間開始整改，同時執法部門對未開始整改且仍未出租的房間也進行了查封。
下一步，部門和街道將繼續聯合摸排金衆小區、越衆小區等周邊老舊小區改建“房中房”情況，持續推進執法，有序平穩推進“房中房”整治工作。
坪山驚現超高層住宅“整層魔改”曝光後
街道辦迴應:將依法做好監管
再次責成儘快恢復原狀
4月24日，南方都市報《深圳坪山驚現超高層住宅“整層魔改”業主投訴“6戶改爲20戶”》的暗訪報道刊發後，引發熱議。報道揭露坪山區君勝熙玥灣花園小區交付僅一年半的40層超高層住宅，有部分樓層在層層轉租後，被運營人以整層爲單位大規模改造，原本六套住宅被“開膛破肚”改成20戶等亂象。當日，屬地坪山區坪山街道辦事處開展了覈查處理，並就整改措施作出迴應。
迴應全文如下:
4月24日，南方都市報報道了君勝熙玥灣3號樓存在住宅裝修問題後，街道第一時間開展了覈查處理，情況如下:對媒體報道提到的君勝熙玥灣3號樓住宅裝修作業，坪山街道前期已約談了3號樓業主，多次召開小區業主代表溝通會、開展現場查勘，並於2024年12月6日採取停工等控停措施，責成物業管理公司對施工區域停水、停電、停氣，並要求恢復原狀。同時，經區相關職能部門委託專業機構現場實地查勘，意見表明房屋無安全風險。
2025年4月24日，街道再次責成3號樓業主和相關單位儘快恢復原狀。在恢復過程中，街道將會同相關職能部門依法做好監管，確保施工質量和安全符合規範要求。感謝媒體對坪山街道工作的監督。
南都調研 總第662期
南都深圳新聞中心深調查工作室出品