21深度丨問路地方電改：地方電網“角力”省網，互通互聯如何破局？
21世紀經濟報道記者費心懿 上海、湖南報道
湖南一座耗資1.5億元的220kV變電站建成十餘年，至今未能與上級電網聯接。近期，該事件被曝光，引發業內關注。由於荒廢時間過久，目前，該電站變電設備、一二次設備已幾近荒廢。
這並非個例，一份在2024年進行的有關地方電網與配電網的調研顯示，在湖南、重慶、河南、四川等地均出現了地方電網或增量配網建設的變電站，在接入當地大電網的問題上遭遇阻礙——項目建設、聯網均得到當地政府部門的支持，但都遭到當地電網省公司的反對，且項目時間跨度長短各異，所處階段也各有不同。
事實上，在“電改”大背景下，推進電網企業自然壟斷環節獨立運營和競爭性環節市場化改革正當時。但市場轉型如何推進？轉型過程中如何更好實現“管住中間”、打通“腸梗阻”？是電力行業當前要啃下的一塊“硬骨頭”。
220kV變電站“吃灰”十餘年
2008年，湖南省正力促城市電網改造工程，省發改委將城北(卜裡坪)220kV變電站列入了郴電國際2009年城市電網改造工程。省電力公司主要負責人簽署了該項目建設前的併網同意意見。
2014年，該項目經國網公司組織驗收合格具備併網條件，獲得了質檢合格報告及併網許可證。
然而10年過去，在紙面流程周全的情況下，城北(卜裡坪)220kV變電站仍遲遲未能實現與上級電網聯接。
事實上，該220kV變電站建成之後並非無人問津，變電站的實際投資方和建設方郴電國際多次試圖推進該變電站的併網事項。但電網公司一直因技術、安全問題等原因未同意郴電國際有關220kV變電站與主網實現聯接。
由此，耗資1.5億元建設的變電站及相關設備，閒置十餘年。
這座變電站成爲橫亙在郴電國際發展路上的沉重攔路石。21世紀經濟報道記者多次以各種方式與郴電國際方面就此事進行溝通，暫未獲得回覆。但郴電國際在其2024年年報中袒露，當前公司自有電源不足、缺乏220kV電壓等級等瓶頸問題尚未得到有效化解。
變電站是電力系統中的關鍵設施，承擔電壓轉換、電能分配、系統保護等重要功能。
在記者獲取的郴電國際與上級部門書面溝通材料中，郴電國際反映，由於缺乏220kV網絡支撐，導致郴電國際電網110kV網絡結構性缺陷問題。郴電國際與國家電網的聯絡線數量有限，存在安全供電風險，任何現有一條聯絡線發生故障，將導致數個110kV變電站停電。
另一方面，隨着新能源發展，電網對新能源的消納能力成爲重要考量指標。未實現併網的卜裡坪變電站，因供電電源點單一，負荷高度集中，存在運行風險，限制了郴州電網對新能源的消納能力，影響當地新能源的發展和利用。
難點爲何在220kV變電站?
電網公司就此事作出的間接回應是，該變電站處於運行狀態，且110kV線路已實現併網。
在知情人士看來，地方電網建設的220kV變電站之所以未能與電網公司併網與其在電力系統中所處的關鍵位置有關。220kV變電站範圍內的規劃調度權和上下聯接的網絡結構具有一定的特殊地位，故而成爲地方電網與國網省公司角力的核心矛盾點。
一般而言，220kV變電站需要省級能源局審批，納入省級電網規劃，建設方案需經省級能源主管部門覈准。220kV的變電站具有跨地市協調，若涉及多個地市的電力輸送，需電網公司協調。而110kV變電站通常只需要地市級能源局審批並服務本地需求。
從線路結構來說，220kV變電站在輸電樞紐，聯接省級主網架，承擔遠距離輸電和區域間電力交換功能。也是新能源的併網點，常用於接入大型風電場、光伏基地等新能源項目，通過升壓後送入主網。在電力系統中，220kV變電站通常屬於省級電力公司資產，投資和運維由省級電網公司承擔，資金規模大，建設週期長。而110kV變電站一般屬於地市級供電企業資產，更注重用戶側服務，與地方工商業用戶、居民用電相關單位直接對接。
220kV電站併網難問題的核心還在於相關利益方的博弈。在同區域內，地方電網與國網省公司之間存在競爭關係，而地方電網處於相對弱勢地位。
接近該事件相關方人士向21世紀經濟報道記者透露，實質是電網公司方面認爲，一旦允許郴電國際的220kV變電站接入，恐會給其在該區域的大用戶數量帶來影響，從而減少國網在該區域的收入。
由於郴州地區同時存在郴電國際和國網兩家電網企業，作爲地方電網的郴電國際認爲，未實現併網的卜裡坪變電站將使郴電國際在市場競爭中面臨更大的壓力。
這與近些年全國各地試點增量配電網項目難推進有相似之處。增量配電網建成後與大電網互聯時，往往會以安全原因、技術原因、時間週期原因等各種理由被拒絕。
一個典型案例是，在2022年到2023年，作爲106個國家首批增量配電業務改革試點之一的鄭州航空港經濟綜合實驗區增量配電項目，其經營公司興港電力受電網互聯制約影響，先後失去了轄區內的兩個重要用電用戶。
在2022年8月和2023年8月，興港電力被迫先後將區域內年供電量6億千瓦時中國電信河南數據中心項目和已建成且通過臨時電源投運的110kV豫州變電站和線路資產全部移交給國網河南省電力公司。這意味着，興港電力在這場博弈中失去了最主要的電力用戶資源資源。
興港電力反映，試點工作開展以來，一直面臨來自於國網河南省電力公司的巨大壓力。具體是指，後者在電網互聯問題上設置障礙、不予批覆等。
上述專項調研報告也指出，調查發現，與上級電網的互聯問題，特別是220kV高電壓等級電網的互聯問題，已成爲制約地方電網和配電網發展的重大障礙。
地方電網公司命運不容樂觀
國家電網、南方電網和蒙西電網，三家央企電網公司承擔我國主要的電力供給。此外，目前我國還有15家地方區域性電網公司，這些地方電網公司往往由地方政府層面籌措，用於保障、支撐中國電力事業以及地方經濟發展。
但地方電網公司的命運不容樂觀。
郴州水能資源豐富，是湖南省小水電資源最豐富地區之一，被稱爲“小水電之鄉”。郴電國際在2000年12月由原郴州、宜章、臨武、汝城、永興電力公司及聯合國工發組織國際小水電中心，共六家單位發起成立，並於2004年4月8日在上海證券交易所掛牌上市。
事件的後續發展與鄭州航空港的增量配電網試點項目如出一轍。
據郴電國際方面提供的文件記載，2019年10月11日，時任郴州市市委書記和國網湖南電力董事長通過會議商定：在保障郴電國際電網可靠供電、供電區域安全的基礎上，原則同意國網湖南省電力有限公司出資收購郴電國際城北220kV變電站，具體收購事宜，由郴電國際與國網湖南省電力有限公司成立工作組商談確定。
而爲推進城北(卜裡坪)220kV變電站收購事宜，郴電國際方面還成立了工作領導小組和工作專班推進相關工作。在郴州市政府的協調主導下，卜裡坪變電站收購事宜已於2021年4月9日啓動，並列出工作推進時間表，計劃在2021年10月30日前簽訂卜裡坪220kV變電站收購框架協議。最終方案正待國網湖南省電力公司確認。
互通互聯不能停留在紙面
早在2021年，國家能源局公佈的“國能發監管規〔2021〕49號”文件中，便關注並強調了“電網公平開放”的要求。
自《關於進一步深化電力體制改革的若干意見》（中發〔2015〕9號）印發以來，按照“管住中間、放開兩頭”的機制架構，發電側和售電側市場競爭不斷推進，培育了一批新興市場主體，競爭有序的電力交易格局不斷深化，但與之相關的電網公平開放服務難以滿足新的發展形勢和要求。
“一些市場主體反映電網企業存在接入門檻較高、審批手續繁瑣、週期長等問題，對提升電網公平開放服務水平的意願較爲迫切。”國家能源局相關負責人彼時指出。
2024年，《中共中央關於進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》提出“推進能源、鐵路、電信、水利、公用事業等行業自然壟斷環節獨立運營和競爭性環節市場化改革”。這是深化經濟體制改革，推動相關行業高質量發展，加快建設現代化基礎設施體系的重要舉措。
上述調研報告的主要編寫者之一、北京市鑫諾律師事務所律師展曙光認爲，自然壟斷環節監管是全國統一大市場建設的關鍵一環，電網自然壟斷環節監管則是全國統一電力市場建設的關鍵一環。一方面，中央高度重視不斷完善政策法規，織牢對電網自然壟斷環節監管的籬笆，另一方面，某些省級電網企業大局意識薄弱，濫用自然壟斷環節的壟斷力阻礙電網互聯互通的意識和行爲依然存在。
“地方電網和增量配網建設的220kV變電站很難公平接入省級電網，就是最突出的表現之一。聯網問題不僅已成爲阻礙配電改革深入的絆腳石，更成爲阻礙全國統一電力市場建設的‘腸梗阻’，亟待解決。”展曙光強調。
近兩年，一系列有關電力系統市場化改革的文件陸續出臺。
國家發改委、國家能源局接連發布了《關於新形勢下配電網高質量發展的指導意見》（發改能源〔2024〕187號）、《關於支持電力領域新型經營主體創新發展的指導意見》（國能發法改〔2024〕93號）等文件，對配電網的高質量發展提出了更高的要求，明確指出要培育新型經營主體、吸引更多主體投資配電業務等政策要求。
國家能源局高度重視電網公平開放和電網互聯工作，也將電網公平開放專項監管列入《2025 年能源監管工作要點》和《2025 年能源工作指導意見》，其表示將“推動電網企業公平無歧視開放”“重點監管各類主體接入電網流程的規範性、增量配電網與電網互聯、電網企業投資建設接網工程等情況，督促電網企業嚴格履行公平開放職責，規範開放服務行爲”。
記者快評：電網改革要敢於“碰硬”
這起十餘年懸而未決的地方變電站困局，恰恰折射出中國電力體制改革深水區的複雜博弈。
從湖南到河南，從增量配網到地方電網，地方電網與省級電網的角力背後，是壟斷與市場化、行政壁壘與開放競爭、存量利益與改革轉型的激烈碰撞。表面上，爭議聚焦於技術安全、審批權限；實質上，則是電力系統“管住中間”未能真正落地、自然壟斷環節與競爭性環節邊界模糊的深層矛盾。
當前，新能源革命與“雙碳”目標正倒逼電力系統加速重構，但若電網互通互聯始終困於“紙面協議”，地方電網淪爲“孤島電網”，不僅造成鉅額國有資產閒置，更將阻礙新型電力系統的構建，削弱新能源消納能力。
此外，相關部門三令五申的“電網公平開放”在政策落地環節卻屢遭“彈簧門”，也暴露出改革進程中既得利益藩籬難破、央地權責界定不清、監管穿透力不足等制度性梗阻。
破解困局的關鍵，在於以更大魄力推進自然壟斷環節的“制度性剝離”——既要建立電網接入的強制性標準與爭議仲裁機制，又要以數字化監管穿透“技術性推諉”，更需重構電網企業考覈體系，打破“電量至上”的營收邏輯。當電力體制改革真正跨越“紙面互聯”邁向“實質共生”，方能激活多元主體活力，讓變電站不再淪爲利益博弈的“紀念碑”。