中央蠻橫 租補轉嫁地方違憲

（圖／本報系資料照）

114年度總預算統刪對象僅明列中央機關，項目也無地方一般性補助款。然行政院卻蠻橫統刪，在地方反彈之餘，政院再要求地方對中央租金補貼政策自籌一定比率埋單，無異雪上加霜，憲政危機浮現，僵局應如何破除？

不論是內閣制或總統制的英美，傳統上對政府財政支出須經國會通過之財務或撥款法案爲依據，與一般法律並無二致，除非該等法案有特殊規定，原則上執行機關應受拘束。我國雖無類似英美之撥款法案，預算決議是以非法律案之形式呈現，屬特殊性的法規範。

人權尊重與社會福祉的調和，使社會上或特殊情況最少受惠者獲得最大的利益，是法治國立法基本原則。《憲法》基本國策明定，中央爲地方經濟平衡發展，應酌予補助。《憲法增修條文》更強調，國家應重視社會救助、福利服務、國民就業及醫療保健等社福工作，對於社會救助和國民就業等救濟性支出應優先編列。基此，《地方制度法》及《財政收支劃分法》均明定：中央政府應給予地方政府一般性補助款。前揭法條是具強制性的規範，當構成要件被合致時，法律效果便毫無例外地發生，行政主管機關對此不享有裁量空間。

大法官釋字第391號謂，預算案須由立法機關審議通過而具有法律之形式，爲一種措施性法律。釋字520號更闡明，立院監督財政支出、減輕國民賦稅負擔，實現參與國家政策及施政計劃形成，稱爲國會的參與決策權。立院的預算決議形式，有照列、減列、暫照列附加調整條件、統刪一定比率由政院自行調整。歷年來統刪並授權調整，是期望政院能對全盤施政計劃有重新檢討機會，使有限資源得以合理分配。行憲以來，認屬憲政慣例，在未經違憲宣告前，應認具有法的拘束力。

預算審議不僅是金額的財政控制，更是具體政策的決定。然採雙首長制的我國，立法權欠缺制衡總統機制，立院以不信任案制衡閣揆，因內閣首長非議員兼任，如造成國會改選，武器非常不平等。

法定預算爲措施性法律，原則上屬於一種授權性之法律規範，立院依《預算法》第52條第1項作成附加決議，僅具有撥款權的雛型，是否合憲未經釋憲認定。因此，立院應學習英美撥款法案制度，制定每年度預算執行條例，即將預算決議的重要內容交由預算中心草擬，經三讀制定年度預算執行條例爲制衡。

行政院統刪地方補助款及要求租金補貼案，除對扶助偏鄉離島及弱勢產生立即影響，也將造成政府保障人權及社會安全落空，朝野政黨應儘速相互妥協、分享權力，未來立院宜將預算決議之執行法律化，以維持憲政秩序。（作者爲立法院前法制局長）