未決羈押與公民參政權的交叉點：以柯文哲案爲契機的制度反思

▲▼ 北院審理京華城案，柯文哲、應曉薇提訊。（圖／記者黃哲民攝，下同）

文／東華公共事務研究學會榮譽理事長田俊雄

前臺北市長柯文哲因涉京華城圖利案遭延押，聲請假處分準其7月26日行使罷免投票被臺北高等行政法院駁回。柯文哲委任律師蕭奕弘遞狀提出抗告，要求行使公民投票權，全案卷證依法移送最高行政法院審理，此案引發社會與法律界熱議。

柯文哲案的特殊性，在於他仍屬於「未決羈押人」，即尚未有罪確定之被告。依《中華民國憲法》第17條與《憲法增修條文》第1條規定，人民享有選舉、罷免、創制、複決等基本公民權利。若無褫奪公權，即理應保有選舉權。然而，當臺灣自詡爲成熟民主國家，國家制度與基本人權發生張力時，特定個案便成爲衡量法治核心價值的試金石。

一、 現行制度下的「形式保留、實質排除」

依《公職人員選舉罷免法》規定，投票採「在籍投票」制度，選舉人需回到戶籍所在地投票所投票，而臺灣迄今未立法開放「不在籍投票」或「通訊投票」等彈性機制。這代表，一名選舉人若身在外地（如醫院、軍營、監所），但無法回戶籍地，就無法投票。

柯文哲案戶籍仍在臺北市大安區，理應須被戒護回原戶籍地投票所方能投票。但若他早已將戶籍遷至土城看守所，情況將截然不同。依照過去監所投票慣例，部分收容人如戶籍與監所所在地一致，可在機構內設立臨時投開票所，經申請後即可投票。

這樣制度安排，導致弔詭現象：能否投票不取決於法律是否賦予，而取決於戶籍地點與監所是否重疊。一旦兩者不符，就算合法有權投票，也可能因「執行困難」而被剝奪參與政治機會。法治與人權保障早已在實務上產生嚴重斷裂。

二、行政函釋凌駕法律，逾越憲政界限

造成今日困局的另一關鍵，是中選會在民國69年（1980）發佈的行政函釋。該函釋指出：「監所人犯因案被羈押看守所者，其行動自由已受限制，其不得行使選舉權事所當然。」此一見解雖未具法律位階，但實務上長年主導選務機關與矯正機構操作，成爲「實質上的法律依據」。

然而，此類行政解釋明顯違反《憲法》第23條之法律保留原則。憲法所保障的參政權爲基本人權，除非有正當法律明文限制，否則不得以行政解釋或內部規定予以剝奪。特別是對於「未決羈押人」，尚未定罪，更應享有無罪推定原則下的完整公民權利。中選會若無法律授權，即以函釋封殺收容人投票資格，明顯逾越行政界限，甚有違憲之虞。

三、監所選舉現實困境與結構性不平等

進一步觀察，臺灣現行監所制度對投票設施佈局也極不平均。儘管部分矯正機關在總統或地方選舉中有設置臨時投開票所的紀錄，但多數情況依賴地方選委會與機關主動配合，並未全面制度化。

此外，收容人因法律地位不同（羈押 vs. 已決）、戶籍地不同、申請流程複雜，加上矯正機關基於安全、人力與經費考量，往往傾向保守執行，導致即便法律未明文禁止，實際上卻是「制度性剝奪」。

這樣的設計無法迴應實質平等原則，反而加深結構性歧視。不少收容人來自社經地位較低、政治參與較少的羣體，而監所制度無形中進一步剝奪其民主參與機會，令人憂心。

四、國際人權趨勢與臺灣落後現況

對照國際潮流，臺灣的監所選舉制度已嚴重落後。

南非憲法法院於1999年即裁定禁止受刑人投票違憲，認爲參政權爲民主核心價值。加拿大最高法院亦在2002年做出判決，強調即便服刑中，公民亦不應被剝奪投票權。歐洲人權法院更於2010年裁定，英國全面禁止受刑人投票違反《歐洲人權公約》。

國際人權規範亦有明確規定。《公民與政治權利國際公約》（ICCPR）第25條保障所有公民「在不受不當限制情形下，參與公共事務，選舉及被選舉」。聯合國人權事務委員會進一步指出，限制在押人員選舉權應具正當目的、比例原則，且不得一概而論。

臺灣雖已將ICCPR國內法化，卻在實務操作上明顯違反其精神。過去司改會與監所改革團體亦曾多次呼籲開放受刑人及羈押人投票，但始終未見具體立法推進。每逢選舉，問題浮現又迅速淹沒於政治操作中，讓制度改革始終止步不前。

五、從柯文哲案出發，啓動真正改革

柯文哲案固然具有高度政治象徵，但法律與人權問題卻不能因其身分而遭忽視。此次法院的裁定，不只是針對一人是否能投票的單一決定，更可能成爲日後全國監所是否保障選舉權的制度基準。因此，政府理應正視並從以下面向推動改革：

1.立即檢討「在籍投票」制度：推動「不在籍投票」、「通訊投票」等替代機制，落實選舉普及與平等。2.廢除69年（1980）中選會函釋：迴歸法律保留原則，所有對基本人權的限制應有法律明文依據。3.制度化監所設置投開票所流程：由中央統一規範與編列預算，避免因地方執行落差造成不平等。4.區分未決羈押人與已決受刑人法律地位：前者尚無罪定讞，應最大程度保障參政權。5.考慮聲請憲法法庭釋憲：確認制度與行政解釋是否違反憲法保障參政權與平等原則。

六、民主制度必須靠制度保障

總結來說，柯文哲戒護投票案，雖具高度政治性質，卻也是突顯臺灣人權制度瓶頸的關鍵契機。民主制度的價值，不在於選舉次數，而在於是否讓所有公民都有公平參與的機會。

我們應超越政治人物身分，重新思考「投票」作爲民主參政之基本形式，其應否因身處監所而被剝奪？當制度對特定羣體不公平，終將削弱整體社會的民主正當性。

若連最基本的投票權都可能因爲「戶籍」、「收容」、「函釋」而被剝奪，民主就失去了它本該守護的普世價值。唯有政府勇於面對選舉制度中對弱勢的排除，還給每一位國民完整的憲法保障，方能確保民主的基石不致動搖。

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