日本國營鐵路爲何走向解體

本文來自微信公衆號：三神妙絮，作者：Merleau，頭圖來自：視覺中國

去掉濾鏡，整個日本顯得過於寂靜和沒有生氣。彷彿聲音在日本是一種罪過。打工族步速飛快，學生們輕聲低語。雨季裡氤氳着草木香。

日本這個小小的、安靜的國家，孕育了一個非常顯眼的龐然大物——鐵路。它以錯綜複雜著稱，7個彩虹色的JR老大帶着大大小小的私鐵、地下鐵，像伸張無數觸手的八爪魚，匍匐包裹着這片陸地，串聯起了日本鐵道交通一盤棋，托起了明治維新後重生的現代化日本。

圍繞在鐵路上的話題很多，特別是如果到日本旅遊，很難不頭痛於互不相通的閘機口、調色盤一樣混亂的線路。日本鐵路何以建設得如此複雜？爲什麼各條線路經營主體如此混亂？這麼龐大的經濟體，都非國有嗎？

從國有到私營，日本鐵路到底經歷了什麼？

在日本，“鐵路”是個廣義的概念。地鐵、有軌電車、新幹線（類高鐵）全部被列入廣義鐵路網絡中。再加上鐵路建造歷史相對較長，公私性質也在發生變化。

以被號稱最大迷宮的東京鐵路爲例，我們來拆解認識一下鐵路的基本類型。

東京鐵路主要可分爲JR，東京地下鐵、都營鐵路、私鐵這幾類。

JR即日本國有鐵路（Japan Railway），定位相當於高鐵、火車。看上去國字當頭，其實已經在1987年4月1日愚人節完成了私有化改革。根據《國鐵改革八項法案》，JR被按地區和功能劃分，解體爲7傢俬營鐵路運輸公司和4家鐵路相關公司/機構。

切割開來的JR依然是超大型鐵路公司，並且依然冠名JR，比如東京地區的公司被稱爲JR東日本，其他還有JR西日本、JR四國等。其經營範圍包括我們熟知的新幹線，還有一些地方交通線、少量公交、電車等等。

國鐵建設與日本總體城市規劃密不可分，龐大的60萬員工體量被稱爲“迷你國家”，在一百多年漫長曆史中見證了日本從列強侵佔到崛起爲現代化發達國家，卻在最終走向分拆解體。國鐵的解體也被視爲昭和時代的落幕，也將是我們今天的主題。

東京地下鐵（Tokyo Metro）、都營鐵路共同構成了東京市區主要的地鐵線路。東京地下鐵屬於東京地下鐵株式會社。私營公司。而都營鐵路，其運營機構是東京都交通局，正兒八經的政府單位。這兩家經營單元的線路標識都是一個圓圈加一個字母，你很難僅憑標識來區分歸屬。好在都營鐵路只經營四條線路，分別是淺草線、新宿線、大江戶線、三田線，除此之外便是東京地下鐵的地盤了。

私鐵是私營鐵路的總稱。雖然現在JR也是私營鐵路，但畢竟曾經有國字背景，單獨區分，其餘私鐵則自成一類。而根據鐵路規模，私鐵又可以被分爲大手私鐵、準大手私鐵、中小私鐵三種。比如東京地下鐵其實也屬於大手私鐵，只不過大家習慣性也把它單獨拿出來講。京成株式會社、小田急電也都屬於大手私鐵。

總結，姓“公”的只有都營鐵路一家，其餘都姓“私”，其中JR舊姓“公”，東京地鐵是大“私”，所以都單獨拿出來自成體系。

加入時間維度，JR是日本近現代發展史一個小小的縮影。

主張官設官營的早期日本鐵路

1853年，美國艦隊逼迫日本打開閉關鎖國的大門，這就是著名的“黑船事件”。日劇《仁醫》的男主穿越回古代，問女主“黑船來了嗎”，代指的就是這一段歷史。日本局勢從此陷入一片混亂。

1825年，世界上第一條鐵路達林頓鐵路，在英國誕生。1863年，黑船事件十年後，倫敦地鐵開通。而彼時的日本正在整理打開國門後混亂的局面，明治天皇入局，爲推翻幕府、發起明治維新做準備。

明治維新後，百廢俱興。新政府把修鐵路作爲建城第一步。於是1872 年（明治五年），日本聘請了英國工程師，第一條國營鐵路【東京新橋-橫濱鐵路】開通，日本鐵路建設史就此拉開帷幕。

我們現在知道，日本的JR鐵路是私有。而在過去百年間，日本鐵路其實在國有和私營之間反覆橫跳。摸索效率、資金、發展三者之間的平衡。

最早明治政府主張鐵路應該“官設官營”，但是鐵路建設週期長、資金投入量大，導致這一時期的鐵路建設非常緩慢。1872年-1881年九年時間只建成了161.55公里（相當於一年修不到18公里）。

因此，1881年開始，政府開始允許民間資本入局，活躍的民營企業大大爲鐵路建設提速，到1905年爲止，日本鐵路總里程達到8520公里， 而其中私有鐵路里程佔比70%。

過度民營化也帶來問題，那就是你修你的我修我的，作爲商品流動大動脈的鐵路經營過於分散，不利於國家整體經濟的高速發展。於是心中有着一盤棋規劃的日本政府開始琢磨着“招安”。

1906年《鐵路國有法案》出臺，17 家規模較大的私營鐵路公司被收歸國有，日本鐵路又變成了國營爲主。不僅如此，日本在1908年成立鐵道院，開始整體規劃國家鐵路建設，至1913年，全國性鐵路網大致形成。

政企分開，鐵路國有企業化

顧頭不顧尾，資金不足的問題捲土重來。特別是戰爭打響後，日本陷入嚴重通貨膨脹，工業體系遭到重創。

隨着一戰爆發，通貨膨脹導致國鐵運營成本大大增加，沒有多餘的資金投入擴建改建。從數據看，1906-1919年， 客貨運量增加約3.5倍，而鐵路的營業里程僅增加了40%。

到了二戰後，戰敗的日本更是面臨鉅額財政開支，包括安置大量的難民和解甲的士兵、基礎設施維修，還有支付給美軍的費用等，杯水車薪的日本政府無奈之下大量印鈔以彌補虧空，這導致市場價格迅速上漲。

根據《被淡忘的日本超級通貨膨脹》，1945-1949之間，日本物價平均漲幅達到70倍。東京零售物價指數上漲了100倍。

在緊張的經濟形勢下，爲了儘可能削減開支，1949年，《日本國有鐵道法》頒佈，日本國鐵與運輸省分離，成爲了國有企業。

政企分開並不稀奇，事實上我國鐵道部在2013年也進行了政企分開：

字面意思，政企分開就是把政府和企業的職能分開，把權限劃分界定清楚。這不僅僅體現在政府不再直接管理或干預國有企業，讓企業成爲獨立法人實體，自主經營、自負盈虧，也體現在政府內部資產所有者職能和行政職能分離，以及企業內部所有權和經營權分離。

在鐵路問題上，就是規劃單位和建設單位分開，資金管理者和資金使用者分離。這帶來了幾點好處：1.減少政府的財政壓力； 2.企業的限制更少，在市場經濟中能有效提高生產效率； 3.釋放自由信號活躍民營鐵路市場；4.從制度上規避貪腐的發生。

而對於日本政府來講，國鐵國有企業化最重要的一點是用於政府自我精簡。實施政企分開同年的春天，日本製定了《行政機關定員法案》，計劃裁撤五十萬公務員，而新生的國鐵公司就是《定員法》的首個實施對象。

國鐵首任總裁下山定則上任伊始的工作就是要進行規模空前的裁員，目標爲9.5萬人，而當時國鐵員工總數爲60萬人，這意味在幾個月內有將近1/6的員工被解僱。下山定則在上任第二天便死於非命，其死因衆說紛紜。

這只是國鐵勞資關係漫長曆史鬥爭的序曲。直到1987年這尊龐然大物崩潰解體，它都曾是昭和時代輝煌的象徵。

從1949年國鐵公司成立，到1987年解體分拆全面私有化，國鐵崩潰的背後，有一條明線和一條暗線。明線是其經營不善虧損不止，暗線是勞資矛盾工人運動。

不徹底的改革和激進的經營思路掣肘發展

從經濟和鐵路建設出發，國鐵國有企業化的改革其實並不徹底。

根據《昭和解體》，它依然採用投入國家預算即國民稅金來運營的政府管理模式。且國鐵沒有經營自主權，預算編制、運價設定、新線路建設等所有方面仍舊受到作爲監督機構的運輸省及大藏省還有國會的制約。根據研報《日本鐵路改革歷程的啓示》，國鐵公司採用全國統一的經營管理體制，地方缺少自主權，經營機制嚴重僵化。

這導致國鐵公司依然不具備高效完成鐵路建設的能力，也不具備長期盈利能力。

1964年，爲了建設新幹線，日本國鐵第一次出現了運營虧損，虧損金額達到300億日元。而政府依然試圖通過擴大國鐵建設規模解決當時重化工業生產過剩的問題，大興建設的態勢不改，導致 1968 年國鐵長期負債餘額達到了 19306 億日元。

另一方面，領導人貪圖“政績”而設立的盲目而激進的建設規劃在國鐵負債的脊樑上繼續添磚加瓦。

1972年，田中角榮當選日本首相。田中著有《日本列島改造論》，主張通過鐵路來搞國土開發。田中深知國鐵常年虧損深陷債務泥潭，卻依然樂觀地提出“把包括新幹線在內的鐵路網鋪設到日本列島的每一個角落”在那是不切實際的目標。

他如此論述道：“縱然國鐵出現虧損，但國鐵身負覈算盈虧之外的其他重大使命。”田中以北海道接近60倍的人口增長爲例，論證鐵路在國土開發中發揮的先導作用。

其他政治家也不遑多讓，紛紛將“我田引鐵”作爲一大政治主張，給自己的地盤修鐵路、建車站，甚至還要特別注意地繞過對手的地盤。鐵路建成造福一方百姓，這就是自己的政績。

而鐵路建成之後，即使預計會出現虧損，作爲公共企業的國鐵也必須兜底，全盤接收運營，如此這般，最後把債務全部壓到國鐵身上。

除此之外，公路運輸的興起也在擠壓國鐵的生存空間。1965年，國鐵貨物運輸量在全國的市場佔有率爲 30.3%，到了1975年則降至12.9%。需求減少，意味着鐵路運營的虧損將進一步擴大。

就這樣到1987年，國鐵累計債務已達到37.5萬億日元。（由於匯率變化，在此便不做人民幣換算，彼時1美元大約兌換240日元，可自行理解）

被剝奪實權的國鐵當局

國鐵崩潰的暗線，則是內部的勞資糾紛。

《讀通鑑論》中講，“潰於內者，必決於外”，意思是凡事如果內部出現問題未及時解決，最終必將因外部的一點疏忽導致滅亡。

國鐵有幾大工會，譬如國鐵勞動工會（國勞）、國鐵動力車勞動工會（動勞）等，其中又細分爲很多派系。爲了避免問題複雜化，我們在下文統稱國鐵工會。

工會在1945年興起，時任駐日盟軍總司令部（GHQ）總司令的麥克阿瑟命令日本政府實施民主化五大改革，其中之一就是鼓勵成立勞動工會。1946年-1949年，日本頒佈了 一系列憲法，爲工會發展和勞工運動提供了憲法支持。

國鐵工會的權力之大，我們可能很難想象。其巔峰時期，整個公司所有運營、管理決策，都必須經工會點頭，否則便難以推行。鐵路一線負責人如某一段區間的段長、站長，甚至不能自主對員工實施考覈、加薪、晉升等人事管理。被圍攻、孤立、言語攻擊更是家常便飯。新員工入職也會被立刻拉攏爲工會力量，他們會被公會隔離，在完成“教育”後再到當局報到。可以說國鐵的經營管理層幾乎被架空。

國鐵的勞資矛盾首當其衝是政治立場問題。

時值冷戰時期，共產主義資本主義兩大陣營劍拔弩張，美國在日本盤踞，打算把它作爲在亞洲遏制共產主義的防波堤。而工會雖然是日本民主化的手段，卻也是孕育共產思想的溫牀。籠罩在蘇聯陰影下的美國一方面鼓勵發展工會來維護它民主、自由的體面，一方面害怕日漸雄厚的工會力量被“日共”掌權而共產化。

這樣的擔心不無道理。

比如1947年初，日本在全國掀起了總罷工，試圖推翻內閣建立人民政府，帶頭人正是國鐵工會的創始人之一。

這場聲勢浩大的罷工被麥克阿瑟親自叫停。可能受這場大罷工影響，1948年，公務員的集體談判權和爭議權（即罷工權）被剝奪。即便國鐵在1949年國有企業化，罷工仍屬於違法行爲。

於是爭取罷工權成了工會與當局首當其衝的矛盾，工會的重要人物細井宗一、富塚三夫都曾領導“奪取罷工權罷工”運動。1974年春鬥（每年春季組織的爲提高工人工資而進行的鬥爭）最大的主題也是“罷工權”，新幹線、國電、民營鐵路、都市交通鐵路進行了48小時交通總罷工。

其次，勞資問題的核心是經營矛盾。

既然是僱傭和被僱傭的關係，從GHQ到國鐵當局，通過榨取工人勞動作爲經濟收益的龐大資本體與工人利益間存在顯而易見的對立關係。

一方面，國鐵財政壓力日益劇增，面對政府交付的項目任務，在沒有新增撥款的情況下只能通過崗位合理化（變相裁員）來紓解，另一方面，ATS（自動列車停止裝置）等工具的迭代提升了列車效率和安全性，這也擠壓工人的生存空間。

1965年，國鐵計劃實施電氣化改造工程，並藉機完成大範圍行運圖調整，新業務量需要新增員工5萬人，但基於連年虧損的經營現狀，政府方面嚴格規定國鐵不允許新增人員，所需人員必須通過合理化產生。

在此之前，列車順延蒸汽時代的傳統，配備兩位司機，副司機負責輔助，比如執行信號機的確認作業等。但進入新幹線時代後，ATS的配置大大提升列車安全性，原則上雙人乘務可以削減爲單人乘務。“廢除機車副司機”成爲了五萬人合理化計劃的核心。

工會曾表態：“通過提高工作效率來削減員工數量，對此我並不反對，但是必須聽取員工的意見。”

但很遺憾，當局並未採取溫和手段來解決勞資問題。

從1949年第一次9.5萬人裁員計劃，到1967年的5萬人合理化計劃、1979年-1985年7萬人削減計劃，國鐵自我拯救的手段均是以大規模犧牲工人權益爲代價。而爲了從嚴防死守的工會體系中找到突破口，當局還曾提出過分拆經營以瓦解工會這樣的辦法……

細井宗一不得不發出感慨：

一線鬥爭是一點點星星之火，星星之火可以燎原。

以“守法鬥爭”、“現場協商”爲主要手段的工人運動

由於罷工權被剝奪，鬥爭的主要手段是“守法鬥爭”、“現場協商”。

守法鬥爭或稱順法鬥爭，意思是不違反法律，通過過度解釋或過度執行法規來影響業務。比如限速60km/h的彎道降至30km/h或10km/h低速通行，以“感到有危險”或飄過塑料袋爲由臨時停車等。這些操作很難治罪，但長此以往造成了列車大面積晚點，站臺時刻表混亂。

雖是爲了維護底層工人的利益，但不加約束的“守法鬥爭”也影響了數以百萬的乘客。最典型的案例就是“上尾事件”。

1973年，單人乘務已被全面落實，工會結合“春鬥”的契機，掀起要求恢復雙人乘務的“駕駛安全鬥爭”。事件的起因是前一年發生了一起列車追尾事故，造成700名乘客受傷，司機因業務過失被捕，但事故真實原因是供電故障導致ATS持續鳴叫，造成司機注意力分散，制動不及時。

圍繞此次事故，工會開展大範圍守法鬥爭，開始實施“只要ATS發出聲響就必須停車”的戰術。1973年春鬥開始，工會又以“駕駛安全鬥爭”爲旗幟加大了守法鬥爭力度。

鬥爭首日3月12日，首都圈504趟電車停運，2860趟晚點（最長晚點達一個半小時，這還是在早高峰時段），120萬名乘客受到影響。急於出行的乘客不得不通過爬窗等方式強行登車，列車滿載超過400%，嚴重超載，像擠滿了難民的收容所。

隨着列車晚點持續加重，上尾站、上野站等爆發了巨大的乘客騷亂。憤怒的乘客衝進駕駛室、問訊處，與工作人員發生激烈爭吵、肢體衝突。向列車投石、破壞站牌、車窗玻璃等站內設施，在列車上張貼“工會去死”等標語。

偃旗息鼓一個月後，4月24日，守法鬥爭再次集中爆發，引發巨大乘客騷亂。先後有38 個車站發生站內設施及電車被攻佔、搗毀、縱火和掠奪的情況。最終138名乘客被捕。時任國鐵總裁的磯崎引咎辭職（TMI:他和三島由紀夫是親戚）。

對工會來講，這是工人運動、無產階級鬥爭，對乘客來講，這就是國鐵自己的內訌，是有組織的陰謀。

而無論同爲牛馬乘客是否認可這無產階級的革命形式，勞資矛盾並不會因此結束。國鐵當局不僅束手無策，一番騷操作更是幾乎將經營權雙手奉上。

秉持“一線鬥爭是工人運動的原點”，在工會的不斷爭取、辯論下，當局爲了平息事端允諾了國鐵勞動工會（國勞）現場協商權。這簡直如同給蓄滿水位的大壩開閘放水。

現場協商制，顧名思義，允許工人直接與一線負責人談判，這就出現了我們前面提到的那一幕，站長等一線負責人被工人架空，基層管理權直接落入工會手中，凡是工會不點頭則無法推行下去。

工人們被連續不斷的談判勝利衝昏了頭腦，提出一系列離譜的、嚴重阻礙業務開展的策略。

比如“升職及晉級標準制定”的改革，將原本依據業績和職務能力評定的晉升標準修改爲依照年齡、工齡、職羣工齡等進行機械排序。這造成“乾和不幹都一個樣”的風氣在國鐵蔓延。不僅如此，工人們隨意駕駛試運行的列車停靠在岔路口便於住在附近的國鐵員工上下班，宛如員工專列。

國鐵漫長的最後一天

1975年，國鐵累積虧損高達6.7萬億日元。畢竟是牽動國家命脈的巨大經濟體，政府也出臺了多項政策試圖挽救瀕臨崩潰的國鐵。

（1）降債務。制定了《重建國鐵對策綱要》，從累積虧損當中拿出2.5404萬億日元作爲“特殊債務”暫時擱置，降低國鐵的負擔。

（2）給補助。以 “地方交通線路補助費用”的名義給地方支線運營提供補助。

（3）票價上漲60%。但漲價並沒能改變盈虧局面，次年虧損金額與1975年幾乎不相上下。乘客並不吃這套，國鐵服務質量差，總是鬧罷工，還敢漲價。國鐵似乎忘記，公路交通興起的時代，鐵路已經不再是乘客出行的唯一選擇了。

1981年，國鐵分拆及民營化的概念被首次提出。交通評論家角本良平將國鐵比喻爲一個重症病人。他認爲，國鐵病情狀況迅速惡化的原因是改善措施不及時、無腦投資、運營制度低效。

角本用詞尖銳，直指國鐵已經迷失自我責任，是對“一億國民集體訛詐”，要改變就只能按地區實施分拆，並全部向民營公司看齊。

臨調參事屋山太郎將國鐵形容爲“勞資合謀的‘噬金蟲’”。對於分拆和民營化，屋山的根據是“‘一名總經理能夠統帥和管理的最大限度是5萬人”，而國鐵組織過於肥大是導致管理崩潰的最大原因。

終於，“國鐵就像身體笨拙的猛獁象隨着時代變遷逐漸消亡一樣，在汽車普及浪潮和快遞行業的衝擊下，蹣跚倒下。”日本首相中曽根在演講中如此評論道。

中曽根將國鐵視爲日本戰後政治總決算的重要一環。機構膨脹、不具備國際視野、怠於開放，讓他把國鐵分拆經營作爲具體靶標。不僅如此，中曽根想借此改變日本政治格局。

當時日本正處在“55年體制”，即執政自民黨和在野社會黨的兩黨分庭抗禮政治格局。國鐵分拆是對社會黨的清算，因爲背後長期支持社會黨的就是國鐵工會、日本總評（日本工會總評議會），分拆可以一舉摧毀工會，以達到削弱社會黨的目的。

1987年3月31日晚11:50，國鐵最後一趟列車從上野站啓程，並迎來了零點的到來。每節車廂的彩炮炸開，東京站內廣播宣佈了國鐵的新生：“我們一定會努力把它建設成深受大家喜愛的鐵路。”

國鐵解體並沒有解決長期以來揹負的債務問題。但同年，總評解散，1993年，“55年體制”瓦解，社會黨從日本最大左翼政黨不斷萎縮爲日本最小的國會政黨之一，最後僅佔得個位數席位。

延續了一百多年的日本國有鐵路的崩潰，更像是一個符號。

象徵着戰後飛速膨脹的“經濟奇蹟”戛然而止，象徵着純真、傳統、豔麗的昭和時代脫下衣帽邁向平凡的現實。

Reference：

【日】牧久《昭和解體》

從神話到敗局：日本國營鐵路爲何一地雞毛收場？

大正時代︱東京地鐵的前世今生

日本諸多鐵道公司的誕生（一）：國鐵工會上尾事件

日本電車，大力出奇跡

當年的日本工會總評議會（總評，社會黨的重要支持母體）是如何產生、興起與衰亡的？今日日本工會情況如何？

日本鐵路工人鬥爭史及現狀簡介

有什麼關於 JR（日本旅客鐵道）的冷知識？

被淡忘的日本超級通貨膨脹

日本鐵路改革歷程的啓示

本文來自微信公衆號：三神妙絮，作者：Merleau

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