前5個月地方政府借錢超4.3萬億，花在哪裡？效果如何？

爲了穩經濟防風險，今年以來地方政府舉債加速，但5月份地方政府債券發行規模同比出現下滑。

根據財政部、中國企業債券信息網等公開數據，2025年前5個月全國發行地方政府債券合計約43148億元，同比增長約53%。其中，5月份地方政府債券發行約7794億元，同比下降約14%。

爲何5月份地方政府借錢規模同比出現明顯下滑？前5個月地方舉債超4萬億元花在哪裡、效果如何？今年以來地方政府借錢有何特點？後續地方發債有何趨勢？

剖析前5個月地方借錢數據

受經濟下行、樓市土地市場低迷等影響，今年以來財政收入增長乏力。根據財政部數據，今年前4個月廣義財政收入同比下降約1.3%。而爲了推動經濟平穩運行，對衝關稅戰等衝擊，財政支出必須保持一定擴張力度。今年前4個月廣義財政支出同比增長約7.2%。

而爲了彌補財政收支缺口，主要依賴政府發行債券融資，其中就包括上述地方政府發債借錢快速增長。爲了用好用足更加積極的財政政策，4月底召開的中共中央政治局會議要求，加快地方政府專項債券、超長期特別國債等發行使用。那爲何5月份地方借錢規模出現兩位數下滑？

中債資信企業與機構部負責人孫靜媛告訴第一財經，今年5月份地方政府債券發行規模出現下滑，主要是去年同期基數較高所致。去年一季度地方債發行節奏放緩，而5月開始放量發行，使得去年5月份地方政府發債規模較高。

根據公開數據，5月份地方政府債券發行規模與4月份相比增長約12%，其中新增專項債（4432億元）環比增長約93%。這一數據也顯示，地方落實中央要求，加快發行專項債。

拋開月度數據變動，觀察今年前5個月地方政府發債數據更能看出整體趨勢。

地方政府債券按用途分爲新增債券和再融資債券。新增債券資金主要用於基礎設施等重大項目、民生項目等建設，而再融資債券主要用於償還到期地方政府債券本金或置換隱性債務等，即“借新還舊”。

根據前述公開數據，前5個月地方發債舉借的約4.3萬億元中，新增債券約2萬億元，同比增長約37%；再融資債券約2.3萬億元，同比增長約70%。

東方金誠研究發展部執行總監馮琳告訴第一財經，今年前5個月地方政府債券發行量比去年同期多出1.5萬億元，一方面是因爲地方落實防範化解地方政府債務風險政策，地方發行用於置換隱性債務的再融資專項債券發行量高達1.63萬億元，比去年同期增加超1萬億元。另一方面是新增專項債券發行額度明顯增加，同比增加近5000億元。

不難看出，今年以來地方借錢一半以上是用於“借新還舊”，其中主要又用於置換隱性債務。按照此前財政部安排，今年地方將總計發行2萬億元置換隱性債務的再融資債券，而前5個月地方已經發行了其中約八成額度，隱性債務置換工作推進很快。

“今年前5個月地方債發行較快，是財政政策靠前發力的體現。其中置換隱性債務的再融資債券快速發行，可幫助地方政府騰挪出原本用於化債的資金去搞發展、搞建設，從而釋放地方政府在基建投資等方面的穩增長動能。”馮琳說。

按照此前財政部預測，考慮隱性債務和法定政府債務之間的利差，6萬億元置換隱性債務額度預計可累計節約利息支出約4000億元。目前6萬億元置換隱性債務額度已經發行超六成。

今年地方政府加快借錢除了緩釋隱性債務風險外，投向重大項目建設的新增債券發行規模也出現明顯增長，其中又以新增專項債爲主。

根據前述公開數據，今年前5個月地方發行的2萬億元新增債券中，新增專項債約1.6萬億元，同比增長約41%。

企業預警通數據顯示，目前1.6萬億元新增專項債資金中，約30%投向市政和產業園區基礎設施，約20%投向各類交通基礎設施，約8%投向土地儲備，約7%投向棚戶區改造，約6%投向農林水利，約5%投向醫療衛生等。

孫靜媛表示，今年新增專項債資金投向以基建領域爲主，市政和產業園區基礎設施、交通基礎設施、民生服務居前三位，佔比超50%，這有助於拉動相關產業投資，穩定固定資產投資增速，爲經濟增長提供支撐。

與前幾年有所不同的是，爲了支持樓市穩定，考慮到當前的各地閒置未開發的土地相對較多，今年中國允許地方政府重新發行土地儲備專項債券。企業預警通數據顯示，前5個月土地儲備專項債發行規模約1084億元。

孫靜媛認爲，今年土地儲備專項債重啓發行，對擴內需、防風險起到積極作用。土儲專項債爲地方政府回收存量閒置土地、進行土地一級開發提供資金支持，一方面是可以促進房地產市場止跌企穩，進而穩定房地產投資及相關產業鏈需求，對於穩定和擴大內需、促進房地產市場平穩健康發展具有積極作用。

“另一方面，專項債資金用於土地一級開發等，相較於地方政府通過城投平臺融資舉債更透明，同時城投公司亦可以更高效地推進土地儲備等相關工作，緩解地方財政對城投平臺的融資依賴，減輕地方財政壓力和城投債務風險。”孫靜媛說。

加快發債並提升資金使用效益

在馮琳看來，儘管前5個月地方政府專項債券發行進度比去年同期明顯加快，但與2022、2023年同期相比仍然偏緩。

“這是因爲一季度地方政府發行置換隱性債務的再融資債券規模較大，二季度超長期特別國債和國有大行注資特別國債開閘發行，新增專項債發行節奏或適度放緩，這樣可以避免政府債券供給過度集中。預計隨着置換債和國有大行注資特別國債發行收尾，三季度新增專項債發行將明顯提速，併成爲全年發行高峰。”馮琳說。

根據今年預算報告，今年全年新增專項債券額度爲4.4萬億元，其中前5個月已發行約1.6萬億元，剩餘約2.8萬億元新增專項債待發行。前述中央要求地方加快發行專項債，專家普遍預計後續專項債會快速發行。其中一些省份提出在今年6月底前完成新增專項債全年發行任務。

孫靜媛認爲，鑑於當前政策要求加快專項債發行使用進度，以及目前發行規模增長趨勢，在後續幾個月中，專項債發行節奏可能會繼續保持加快態勢。

隨着地方政府債券密集發行，如何用好這筆鉅額資金，提高資金使用效益至關重要。

馮琳表示，目前專項債資金閒置或使用效率低的問題仍時有存在，背後是地方政府合意儲備項目不足，以及部分地區專項債項目管理水平和項目資金使用監管能力有待提升，需要進一步完善專項債項目篩選審覈和儲備機制，同時建立健全專項債資金全生命週期管理及專項債績效管理體系。

孫靜媛建議，地方應優化項目儲備和管理，加強項目前期論證和規劃，選擇具有較高經濟性和收益性的項目，通過合理的定價機制和運營管理，提高項目的收益水平，以保障專項債的償還。

中央財經大學教授溫來成告訴第一財經，地方政府新增債券如果在前三季度基本完成發行，可以爲全年經濟增長打好基礎。與此同時，如果後續外部形勢再有變化，這也爲四季度增發國債或地方政府債券預留空間。當然最後是否增發政府債券，仍有待依賴後續經濟形勢等變化相機抉擇。

馮琳表示，考慮到當前外部經貿環境存在不確定性，外需放緩壓力較大，財政政策加力擴內需的必要性加大。視實際經濟運行情況，四季度財政政策有進一步加力的可能。因此，我們預計今年新增專項債額度有望在三季度末基本發行完畢。這在爲逆週期調節加力提供彈藥的同時，也能爲四季度可能推出的增量政策騰出空間。