川普和拜登兩任BIS局長圍繞芯片出口管制和AI擴散規則的一次辯論

今天特別競爭研究項目（SCSP）組織了一個主題爲“芯片戰爭現狀：中國的雄心和美國的戰略”，拜登政府商務部BIS局長Alan Estevez和川普1.0時期的BIS局長Nazak Nikakhtar同臺，並且圍繞芯片出口管制和AI擴散規則有辯論。

Alan Estevez這個很熟悉了，作爲商務部BIS的局長主導了拜登政府的半導體出口管制和AI擴散規則，特朗普上臺後他就辭職了。

Nazak Nikakhtar現在Wiley Rein律師事務所合夥人（特朗普提名的BIS局長Jeffrey Kessler也在這個律所），國家安全業務和CFIUS業務的負責人。她還是特朗普第一任期時的商務部國際貿易署（ITA）工業與分析助理部長，曾在2019年代理BIS局長。華盛頓有名的出口管制律師、奧巴馬時期的BIS局長Kevin Wolf不只一次說：如果要判斷特朗普第二任期的出口管制政策，沒有比Nazak更有發言權的了。

其他兩個panelist也是美國在該問題上頂尖的專家，包括：Reva Goujon，美國頂尖諮詢公司榮鼎集團的企業諮詢團隊負責人，專精地緣政治與科技競爭交叉領域，主筆的很多分析對華出口管制的報告質量很高。Chris Miller，《芯片戰爭》的作者，塔夫茨大學弗萊徹學院的國際歷史教授。

主持人、《紐約時報》駐華盛頓特區的貿易和國際經濟記者Ana Swanson首先拿DeepSeek舉例子，問Alan Estevez：你覺得DeepSeek的出現說明美國的出口管制沒用嗎？Alan說，絕對不是，他們自己都承認算力不夠，但他們的確很出色，做出了了不起的東西，出口管制能給中國設置障礙，但不是萬能的，美國不僅要防禦，還必須主動出擊。Chris Miller也同意，出口管制既限制了中國企業的訓練能力，也限制了推理能力。

接下來，Alan Estevez和Nazak Nikakhtar，這兩位拜登時期的BIS局長和特朗普第一任期的BIS代理局長圍繞拜半導體出口管制和AI擴散框架展開了一場辯論。

Nazak認爲，拜登政府對中國的半導體出口管制範圍過於狹窄，這也是爲什麼後來出現那麼多規避行爲。“小院高牆”的戰略本身就不對，是基於假設：一是覺得半導體的發展速度比中國快；二是認爲能預見所有的關鍵節點。但這兩個假設都是錯的。中國人執行力太強、行動太快，美國花了七八十年才建立起半導體產業，中國在15年左右的時間裡就實現了相當程度的國產替代。而且中國相當靈活，政府會引導資源的流向，而不是像自由市場體系那樣，由企業自行決定把資源投向這裡或那裡。而且他們有更多的人口，有更多接受過科學、技術、工程和數學（STEM）教育的人才，有更多的資源來完成這件事。

Nazak說，拜登政府的BIS依靠一些關鍵技術節點來限制中國，但中國應對速度太快，總能找到應對辦法。還有通過第三國轉運這些大規模的規避行爲。中國有反外國制裁法，儘管美國對芯片出口管制，但如果中國政府和軍隊想要，企業還是得給。BIS每年要審的出口許可太多了，只靠最終用途檢查的那點忍受，根本沒法阻止所有的規避行爲。解決這個問題的唯一辦法是，美國要跟其他國家搞“芯片外交”，明確告訴他們你們可以獲得美國的芯片，但你不能用這些芯片增強中國的實力，如果發現你的企業違規了，你們必須協助美國去處罰，否則就不能給你芯片。美國不能只是懇求盟友和美國保持一致的出口管制，而是應該直接了當地跟盟友劃出紅線。

Alan迴應說，人工智能擴散規則就是像你說的這麼幹的啊，我們發的大多數重要規則都是針對中國全國範圍的禁令。第三方轉運的情況肯定有，但很多是中國通過國有企業進行的走私，要發現和管制極其困難，這在冷戰時期也是個問題。我覺得我們做得還算可以，當然肯定可以做得更好，但得給我們更多資源和更好的工具，幫助我們繪製供應鏈圖，明確各方的行爲，以及加強執法。

Nazak說，既然你提到了AI擴散規則，那咱們就來debate一下。甲骨文已經批評你們了。如果沙特這些國家從美國沒法獲得足夠的芯片，覺得拿到少量的芯片也沒用，就會轉去買中國的。我們應該允許這些國家買美國的芯片，但就是附帶條件，如果他們不能滿足或遵守，就徹底不給他們了。如果明確了這些條件，會有更多國家願意跟美國合作，減少跟中國的合作。現在這塊的規則不清晰，美國的規則越清晰，就越能利用技術優勢，儘快讓貿易伙伴遠離中國。

Chris Miller同意Nazak提的方式，他認爲在2027年之前中國不會成爲人工智能芯片的主要出口國。對阿聯酋或馬來西亞這些國家來說，只有臺灣 - 美國供應鏈。美國其實對他們有很大影響力，可以警告他們：如果你們向中國轉運芯片，就別指望再拿到美國的一顆芯片了；除非你們完全跟美國的外交政策保持一致，否則美國可能得謹慎評估是不是要賣給你們芯片。

Alan迴應說，Chris，AI擴散框架很複雜，我們是故意搞這麼複雜的，因爲我得靠這個吃飯。你說的這些國家可以去申請“國家經驗證最終用戶”（NVEU）， 這樣他們就能獲得大量芯片了。

Nazak緊接着又提了一個新的觀點：AI擴散規則對美國體量比較小的雲企業是很不友好的。這些小企業在美國的市場空間被四大雲企的壟斷壓縮得只剩一點，真正的增長機會都在第三國市場，這樣它們才能發展壯大到足以跟大企業競爭。但目前AI擴散規則要求所有美國雲服務商得把至少50%的算力留在美國本土，對美國小企業來說很難做到、很不公平。如果美國市場算力飽和了呢，還需要堅持必須留50%的份額嗎？

這時候主持人Ana Swanson插進來問了一嘴：那你覺得特朗普政府會改AI擴散規則嗎？

Nazak說我一直在不停建議特朗普政府去改這個規則。這塊，馬上要接任BIS局長的Jeffrey Kessler和我觀點很一致，他和我一樣都是貿易律師，從貿易法的角度，我們看到了很多中國規避出口管制的途徑，也看到規則需要更加寬泛，從而限制這些規避途徑。規避行爲總會發生，但我真的很樂觀並希望Jeff會借鑑貿易法裡的一些概念，並把它們應用到出口管制。

Nazak接下來說，美國企業都希望如果美國政府加強對中國的出口管制，它們需要資金來彌補收入損失。我們正在探討一些解決辦法：一是商務部的全球市場辦公室，對爲企業創造新的市場機會非常重要；二是我們應該借鑑其他合規機制，比如美國環境保護署等的做法，它們採用分階段的方式，規定企業在一定年限內必須達到一定的合規程度，在另一個時間點又必須達到更高的合規程度。對中國，我們也可以採取類似做法，規定企業在一定時間內必須減少對中國市場的依賴，隨着時間推移，逐步降低這種依賴，直到完全脫離對中國市場的依賴，同時擴大在其他國家的市場份額。我們曾經推動了中國半導體市場的發展，當然也可以在其他國家這樣做。

Reva Goujon問Alan Estevez，如果不是特朗普勝選了，你還有更多時間去完善對中國的限制規則，哪些會是你要優先去做的？

Alan說，因爲現在推理芯片變得更強大，我們可能會限制推理芯片。然後在晶圓代工的盡職調查方面，也許我們還能做更多的事。還有中國打算怎麼制裁英特爾，我們會努力阻止他們。我們還會關注關於開源模型的法規，在這方面有一些法律問題需要克服，我們也和美國國會討論過這個問題。開源軟件因爲它是開源的，在美國受第一修正案保護，我們BIS的律師們對可能違反第一修正案很緊張，但如果給我們更多時間我們會研究是不是有辦法，至少能夠進行一定程度的控制，以免像 Meta 公司的 Llama 模型不僅被中國使用，還被中國人民解放軍使用。

最後，主持人Ana Swanson跟Chris Miller和Alan Estevez問：特朗普政府 “美國優先” 政策會如何影響出口管制，以及美國在這些問題上和海外盟友合作的努力？

Chris說：現在很多人認爲特朗普政府可能會採取更多的單邊行動，而不是多邊合作。盟友會公開表示反對單邊措施，但他們私下裡實際上喜歡單邊措施，因爲這樣就可以對本國企業或者中國說，不是我們乾的，是美國人讓我們這麼幹的。這就可以把責任推給美國。特朗普政府可能更願意採取單邊措施，一方面是他們傾向於這麼做，另一方面是其他國家對單邊措施也不是多抵制。

Alan認爲，盟友跟美國合作，不僅僅是因爲對中國實施芯片管制這一個問題，而是因爲有更廣泛的聯盟關係，包括軍事、經濟和貿易等各個方面，維持這種關係很重要。當美國認爲單邊措施有效的時候，就會採取單邊行動；當能夠進行多邊合作的時候，也會這樣做。但我們向盟友明確表示，這是一個關乎國家生存的安全問題，我們會採取行動，希望他們能和我們站在一起。在跟他們溝通的過程中，大多數時候他們是同意的。我比較遺憾的是，我們沒有更早點去做說服盟友這個事，以及沒跟他們分享更多情報。

在另一個Panel上，Semianalysis的主理人Dylan Patel也談到了AI擴散框架。他認爲，該規則給了特朗普政府機會來跟Tier 2國家達成一些協議。比如印度如果想成爲Tier 1國家，那麼你就因該停止購買俄羅斯的軍事裝備，轉而購買一些 F-35 戰鬥機。但說擴散規則會讓中國接管Tier 2國家的雲計算市場，這個誇張了。因爲美國的處管制，中國連自己本國的市場需求都滿足不了，根本沒有能力擴張芯片的海外市場份額。在 ChatGPT出現之前，中國進口了大約 40% 的 A100 芯片，自然狀態他們應該擁有 40% 的計算能力，美國也是 40% 左右，但現在美國有七成，中國三成都不到，擴散規則的目的就是確保美國保持這個 70% 的份額，而讓中國的份額少得多。但長遠來看，如果人工智能沒法取得重大突破，沒能實現人們所期望的指數級增長，那麼它可能就會變成一項政策失誤，拖累美國，三到五年內Tier 2的國家可能會更傾向於跟中國合作。

即便有走私，美國在芯片出口管制方面還是很有效的，但半導體制造設備方面的出口管制漏洞太多。如果美國恰當地限制製造設備出口，使中國只能生產一定水平的芯片，然後允許美國公司銷售類似水平的芯片，這樣既能保留中國市場，又能減緩中國的國產自主努力，這纔是正確的策略。現在的策略有點本末倒置，中國能夠利用美國賣給他們的設備生產出比美國賣給他們的芯片更好的芯片。

Dylan還認爲，中國是可能實現通用人工智能的。下一代模型將使用數十萬個甚至數百萬個 GPU 訓練，這將花費數百億美元。中國進口的芯片數量足夠多，僅在今年第三季度、第四季度和第一季度初就進口了 100 萬個 H20 芯片。如果拿出其中的 30%，集中起來，就能建造一個比美國任何公司都更大的集羣。至於建造數據中心和供電，中國完全有能力做到，而且中國還有更多人才。所以千萬不要低估中國，他們只是還沒有開幹，因爲不像美國那樣相信人工智能，但現在 DeepSeek讓中國警醒了，他們可能決心建造比美國更大的計算集羣，獲得比美國更好的人工智能。

組織這兩個panel的SCSP也不一般，是前谷歌首席執行官Eric Schmidt 2021 年 10 月創立的智庫，仿照了20 世紀 50 年代基辛格搞的“洛克菲勒特別研究項目” ，現在的工作基本是Eric Schmidt當過主席的美國人工智能國家安全委員會（NSCAI） 研究的延續，但不再僅限於人工智能。我曾聽一些人說過，SCSP的報告和建議在AI政策領域對美國政府、國會和國家安全決策有較大影響力。

有意思的是，Eric Schmidt今天還和Scale AI的首席執行官Alexandr Wang、人工智能安全中心（Center for AI Safety）主任Dan Hendrycks一起發了一個名爲《超級智能策略》的報告，一反常態地公開反對美國發展通用人工智能，認爲美國應將重點從 “贏得超級智能競賽” 轉移到開發阻止其他國家創建超級智能人工智能的方法上，擴充網絡攻擊手段，以禁用其他國家控制的具有威脅性的人工智能項目，同時限制對手獲取先進的人工智能芯片和開源模型。

文章僅做學術探討和市場研究交流使用，相關判斷不代表任何公司或機構立場，也不構成任何投資建議論。兩場Panel的中英文實錄見知識星球。