超長期特別國債如何支持“兩重”建設

國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設（簡稱“兩重”建設），覆蓋面廣、綜合性強，是一項複雜的系統性工程，涉及資金規模大、投入週期長，現有資金渠道難以充分滿足需求。發行超長期特別國債支持“兩重”建設，旨在以長期資金匹配長期建設，推動更多重大項目落地。超長期特別國債支持“兩重”建設政策效果如何，怎樣進一步加力支持？

2024年我國共安排超長期特別國債7000億元用於1465個“兩重”項目建設，支持城市地下管網更新改造超過8萬公里、長江沿線城市污水管網建設改造1.3萬公里、“三北”沙化土地綜合治理等近4000萬畝，以及支持長江沿線鐵路、幹線公路、機場建設，西部陸海新通道建設，東北黑土地高標準農田建設，農業轉移人口市民化公共服務體系建設，高等教育提質升級等領域建設，全年完成投資超過1.2萬億元。

超長期特別國債加力支持“兩重”建設，是2025年實施更加積極的財政政策的重要發力點。當前我國經濟回升向好基礎還不穩固，仍面臨有效需求不足、部分企業生產經營困難、一些地方基層財政困難等諸多挑戰。增加發行超長期特別國債是全方位擴大國內需求的現實需要，可以更大程度發揮逆週期和跨週期調節作用，既利當前穩增長，又利長遠強動能。當然，這也意味着中央要繼續加槓桿。國家金融與發展實驗室統計，截至2024年末，中央和地方政府槓桿率分別爲25.6%、35.2%，相比之下中央政府有更大的加槓桿空間。國際貨幣基金組織數據顯示，目前我國政府部門槓桿率仍處於低位，明顯低於美國、日本等主要發達經濟體。因此，我國增加發行超長期特別國債有比較充裕的政策操作空間。

“兩重”建設事關全局和長遠，應加強統籌協調提升綜合效應，更好發揮超長期特別國債的戰略性導向作用。

一是動態優化超長期特別國債投向。超長期特別國債支持領域聚焦國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設中的大事要事，着力提高投資效益。一方面，完善自上而下工作機制，形成央地合力。中央部門對標相關規劃和實施方案進一步細化和明晰各重點領域的支持範圍、內容與標準等，各地則將國家所需與地方所能結合起來，做好城鄉融合發展、區域協調發展、糧食和能源資源安全保障等領域項目謀劃、儲備、遴選和前期手續辦理等工作。另一方面，建立超長期特別國債支持範圍定期評估調整機制，及時跟蹤監測支持效果，適時開展“兩重”建設項目後評價，並將監測情況和項目後評價成果作爲投向優化決策的重要參考。同時，進一步做好政策解讀和培訓指導，暢通各方信息溝通反饋渠道，讓地方和企業全面準確把握超長期特別國債政策的目標、內涵和各項要求，真正實現政策從“最初一公里”到“最後一公里”銜接暢通。

二是更好統籌“硬投資”與“軟建設”。超長期特別國債支持“兩重”建設，不僅要科學做好“硬投資”項目篩選、高質量推進項目實施，更要注重補齊“軟建設”短板，將項目建設和配套改革有機結合，用改革辦法和創新舉措破解制約提高投資效益的深層次障礙。做好頂層設計，細化各領域今後若干年“軟建設”的主要目標和重點任務，避免零敲碎打，加大力度推動標誌性改革和創新舉措高質量落地見效，不斷完善投入機制，提高投入效率。例如，目前我國水價形成機制尚不健全，水權水市場建設相對滯後，水利投融資體制機制改革還面臨一些堵點。超長期特別國債在加力支持新建大中型灌區、大中型水庫、大中型引調水以及大型灌區改造提升等工程的同時，統籌推進合理水價形成機制、用水權市場化交易等配套改革，將有利於增強投資內生動力，提高水利領域“硬投資”效益。

三是着力構建多元化、多層級資金投入機制。統籌好中央和地方資金、存量和增量資金、政府投資和民間投資，確保與超長期特別國債形成合力，提高資金整體效能。合理優化超長期特別國債支持比例和門檻，對於符合“兩重”建設投向的重大基礎設施等純公益性項目，適當提高支持比例甚至全額投資，充分調動地方積極性。加強財政和貨幣金融工具協同配合，強化超長期貸款等配套融資，引導更多金融資源支持“兩重”建設項目。此外，更大力度引導民間資本參與“兩重”建設，各地在落實中央關於做好“兩重”建設項目儲備要求時，要注重傾聽企業的意見和訴求，面向企業尤其是民營企業儲備一批具備較好收益水平、條件相對成熟的重大項目，充分激發民間投資活力。

（作者吳有紅 系中國宏觀經濟研究院投資研究所研究員 來源：經濟日報）